Reflexiones acerca de política y administración tributaria

Nos asombramos al tomar conocimiento de las simplificaciones con que algunos economistas locales, en los últimos días, han lanzado propuestas para mejorar el desempeño de la administración tributaria a través de la privatización de la recaudación de los impuestos nacionales. Ello nos hace recordar una frase del prestigioso Prof. sueco G. Myrdal, Premio Nobel de Economía, hombre de una vasta cultura, quién señaló, en uno de sus libros dedicado al desarrollo de las ciencias, que los economistas, a través de sus simplificaciones y abstracciones, suelen cometer serios errores de lógica elemental porque no existen "problemas económicos" sino simplemente hay problemas y estos suelen ser complejos. No citamos a Myrdal para restarle méritos a una profesión que nos merece el mayor de los respetos, sino, exclusivamente, para remarcar que algunos suponen abarcar, a partir de la economía, la suma del conocimiento y caen, con ello, en simplificaciones extremas.

Dichas propuestas están en pugna con conceptos elementales que deben imperar en una sociedad moderna respecto de las funciones que cabe atribuir al Estado. La experiencia nos indica que los experimentos y las aventuras tributarias generan un alto costo para el país, aun en el nivel de meras o simples expectativas. Ello también nos recuerda el caso en que la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados, luego de escuchar las opiniones del sector académico y de las instituciones más prestigiosas del quehacer tributario nacional, rechazó in totum en el año 1992 un proyecto del Ejecutivo por el que se impulsaba el reemplazo del impuesto a la renta local (ganancias) por un extraño instrumento tributario. El denominado por sus autores IEPE -impuesto a los excedentes primarios de las empresas-, fue objeto de profundas objeciones por el sector e instituciones mencionados y también por los más diversos organismos internacionales tales como el FMI, el Banco Mun-dial, la OCDE, el Consejo de las Américas, entidad que agrupa a las más importantes empresas de EE.UU., entre otras, porque no entendían cómo la Argentina podía eliminar de su esquema impositivo al impuesto a la renta y, además, generar con ello serios obstáculos a la inversión.

En el año 1998, en un almuerzo organizado por el CPCECF, el jefe del Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE, Jeffrey Owens, señaló, en respuesta a una pregunta relativa al futuro del impuesto a la renta, que mientras la democracia continúe siendo el sistema político más adecuado para los países el tributo seguirá vigente, pues el mismo se inscribe en el conjunto de los valores más representativos de este sistema político. En tal sentido, nuestra coincidencia es plena.

La compatibilidad tributaria es uno de los puntos que, hoy más que nunca, requiere particular atención. No debiera ignorarse que el impuesto local es acre-ditable en el país de residencia de inversionistas externos. Que el impuesto a las ganancias, desde su denominación, debe ser objeto de una profunda reforma nadie lo duda. Su base, vaciada ya no erosionada, sus alícuotas, los métodos de depreciación de bienes, entre otras diversas cuestiones, son aspectos que deben ser motivo de revisión y análisis para contar con un tributo aggiornado y adecuado a nuestro contexto. Un sistema tributario justo, moderno y estable requiere también ser practicable y como una de sus propiedades más relevantes es su capacidad de ser recaudado, existen mecanismos o alternativas que simplifican su aplicación y facilitan su pago para ciertas actividades independientes o pequeños emprendimientos empresarios. El caso de Israel (Takshiv) o el de España, de principios de los noventa, como lo hemos comentado en una publicación de la Academia Nacional de Ciencias Económicas (1997), son ejemplos que debieran seguirse para, en un plazo más o menos razonable, proceder a la eliminación de uno de los más aberrantes engendros técnicos: el monotributo.

POSIBILIDAD

Ello exige un importante trabajo previo para establecer un esquema de renta presunta o impuesto mínimo, pero es factible llevarlo a cabo. España lo hizo en fecha reciente y la recaudación del impuesto a la renta proveniente de este sector de contribuyentes tuvo un significativo incremento. A Espa-ña no le fue mal cuando redise-ñó el impuesto a la renta a juzgar por sus resultados. En los '70 recaudaba, en concepto de impuesto a la renta, alrededor de 3 por ciento del PBI, lo mismo que la Argentina entonces y ahora, mientras que hoy, en cambio, la recaudación del impuesto se ubica en, aproximadamente, 14% del PBI. En ello ha influido, no puede desconocerse, su impresionante crecimiento económico. La Argentina no crece y no puede superar 3% de su PBI. La meta que se fijó la Alianza, en el punto 27 de la "Carta a los Argentinos", era alcanzar 4,5 por ciento en cuatro años, porcentaje este menor que el recaudado por Chile. La meta apuntada, aún modesta, parece imposible de alcanzar mientras no se produzca el rediseño del tributo y se mejore la performance de la administración tributaria.

El camino se hace andando y la Argentina tiene que empezar a recorrerlo, reduciendo la evasión por medio de una mejor administración y eliminando tributos distorsivos y otros no distorsivos, pero sí perturbadores. Sería importante leer o re-leer a Noboru Tanabe, «Cuadernos de Finanzas Públicas» del BID, quien a fines de los sesenta comentaba y explicaba las razones de la eliminación del impuesto sobre el patrimonio neto en Japón y algunos artículos sobre imposición al capital publicados en 1974, para debatir sobre la inconveniencia de este tipo de tributos. Asimismo, y a fin de no continuar desprestigiando a un organismo clave en la gestión de gobierno es prudente y conveniente, a nuestro juicio, asumir que la administración tributaria debe depender del organismo que tiene a su cargo la política tributaria. Como fue hasta la renuncia de Carlos Tacchi (1995). Pequeñeces personales posteriores, jerarquía, han gestado esta situación, confusa e irracional, que hoy se potencia cuando el organismo de recaudación pasa a depender de la Jefatura de Gabinete.

En esto también hay que dejar de improvisar o experimentar, ya que es indudable que la aplicación de las normas, función ejecutiva, no puede sino depender de quien fija las políticas. Es más, en el diseño de la política puede contemplarse a rajatabla la neutralidad impositiva y luego desvirtuarla en su aplicación, dando lugar a lo que Tanzi denomina "no neutralidad ex post". Una mala aplicación, señala, puede afectar hasta el diseño de una política econó-mica. En reunión a la que fuimos convocados por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), conforme a lo previsto en el punto 14 de la Declaración del Mile-nio y celebrada en Montreal entre los días 2 y 4 de octubre ppdo., se destacó que la administración tributaria debe depender del área a cargo de la política tributaria, como en los países normales, agregamos. Seguramente, amigos y expertos como S. Mathesson, ex vicepresidente del Inland Revenue (DGI inglesa), S. Cohen, ex comisionado general del Internal Revenue Service (DGI de EE.UU.) y, entre otros, E. Bundest, actual director general de la DGI holandesa, no podrían entender el caso argentino y menos aún lo que se propone.

En otro orden de ideas, El Dr. Llach, prestigioso economista, sugiere reemplazar el Impuesto al Valor Agregado por un impuesto sobre el consumo en etapa minorista. Este tipo de imposición ha sido considerado en la Argentina en diversas oportunidades. A fin de circunscribirnos a períodos relativamente recientes, consideramos del caso señalar que ello fue motivo de intensas discusiones en los primeros años de la década de los setenta, previos a la incorporación del Impuesto al Valor Agregado, luego a fines de la década de los ochenta, momento en el cual existió una propuesta que impulsaba la derogación del impuesto a la renta y del IVA y su reemplazo por un impuesto a las ventas de carácter acumulativo y, posteriormente, al tratarse el reemplazo del impuesto sobre ingresos brutos. El Impuesto al Valor Agregado, de acuerdo con un estudio realizado por Ebrill y otros para el Fondo Monetario Internacional, aún no publicado, es aplicado por 116 países y en las más diversas regiones del mundo -setiembre de 1998- (60% de los 190 países que integran las Naciones Unidas). No pueden desconocerse, minimizarse, sus virtudes como impuesto general al consumo y el hecho de que el mismo coadyuva a un mejor control del impuesto a la renta. El impuesto que sugiere el Dr. Llach presenta serios problemas para su control, mucho más agudos que el IVA, que se agravarían en la Argentina, y no se complementa con el impuesto a la renta. Si fuera tan virtuoso, como se plantea, no aplicarían el Impuesto al Valor Agregado 116 países. Los países desarrollados, en tal caso, ya hubieran optado por el impuesto general al consumo en etapa minorista.

Empero, en nuestro país, el grado de evasión del IVA, relacionado con la recurrente debilidad de la administración tributaria, derivó en singulares mecanismos de percepción y retención, incorporados en la última década para suplir esa debilidad, que han desnaturalizado su técnica y han generado insólitos saldos a favor del responsable. A esto se suma su utilización como herramienta promocional. Ello produce consecuencias extrafiscales negativas, entre otras distorsiones en la normal competencia de las empresas y un peso financiero que en los hechos desvirtúa su reconocida neutralidad. Estas particularidades no se observan en otros países. No es necesario invocar el caso de los países miembros de la UE para demostrar que el impuesto puede funcionar bien, muy bien, basta simplemente mirar allen-de los Andes para apreciar que el problema no es el IVA sino la administración.

Cabe agregar, a mero título informativo, que la Sexta Directiva de la UE recomienda no aplicar el IVA sobre los servicios financieros. Estos servicios, muy a nuestro pesar, fueron gravados en los primeros años de la década de los '90. Esta cuestión la abordamos en un trabajo que presentamos en el Seminario sobre Generalización del IVA (1991, Caracas), organizado por el FMI, el CIAT y el Ministerio de Finanzas de España. Existen otras alternativas para tratar los servicios primarios y secundarios que incluyen la posibilidad de utilizar, para los primeros, el mecanismo de tasa cero en el sector institucionalizado. Aquí, con sólo ajustar algunos mecanismos que desnaturalizaron su técnica y reintegrando el IVA a los exportadores, en tiempo y forma, se pueden superar las deficiencias que originaron las soluciones "pragmáticas". No nos detendremos en los mayores exportadores mundiales que aplican el IVA y en los que tienen una organización federal.

PERMANENCIA

El Servicio de Impuestos Internos de Chile, que este año cumplió 98 años y por el que sólo pasaron 16 Directores Generales, destacándose que el actual está en funciones hace más de 10 años, es un cabal ejemplo para demostrar que cuando las cosas se hacen bien funcionan bien. Es decir, el problema no está en el IVA o en el impuesto a las ganancias, el problema está en otro lado. Desde hace muchos años buscamos herramientas tributarias para adaptarlas a la DGI cuando, en rigor de verdad, debemos mejorar la administración para aplicar los impuestos que forman parte de un sistema moderno. Debe competirse con el sector privado en la captación de recursos humanos. Las universidades locales ofrecen, en calidad y en cantidad, una importante gama de jóvenes profesionales. La Argentina no carece de recursos humanos --una apreciable cantidad de países no cuentan con esta ventaja-, pero no los aprovecha, los ig-nora y, en los hechos, es como si no los tuviera. Así nos va.

La calidad de las instituciones públicas en el desarrollo de sus funciones indelegables forma parte del círculo virtuoso a que alude Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, en su libro «Desarrollo y Libertad», luego de estudiar el caso de un conjunto de países que en los últimos cincuenta años han alcanzado un significativo desarrollo socioeconómico. La administración tributaria es, lejos, la mejor inversión que puede realizarse hoy en la Argentina habida cuenta que cada peso invertido en recursos humanos y materiales puede, bien administrados, rendir 10 o más. El Dr. J. Nun, prestigioso académico de la Universidad de Toronto, señala que la democracia requiere que haya burocracias muy eficientes y bien remuneradas. Es decir, una meritocracia estable con un arraigado sentido de pertenencia en la institución en donde desarrollan sus tareas, como observamos en los países con los más altos estándares de desarrollo. Algunos de los que impulsan, por diversos medios, este tipo de privatizaciones son parte directa o indirecta de empresas que brindan servicios en Direcciones de Rentas de ciertas jurisdicciones provinciales. El canto de sirenas no suele guiar el barco a buen puerto. Existen múltiples ejemplos en las democracias profundas, serias y estables, acerca de cómo deben funcionar estas instituciones del Estado. No hay en esto una visión "estatista", expresión con la que se pretende, vieja técnica, descalificar opiniones, sino más bien una concepción que apunta a consolidar un Estado moderno, mal que le pese a algunos, profesionalizado, ágil y eficiente que desarrolle las funciones que le competen. O seguimos tales ejemplos o debemos, definitivamente, dedicarnos a plantar plátanos.

En días recientes recibimos la visita del secretario general de la Organización Mundial de Aduanas -OMA-, el señor Michel Danet, quién, respecto de la fusión DGI-ANA, manifestó su desacuerdo y expresó las razones de su afirmación a partir de las funciones que desarrolla cada organismo. También mencionó su preocupación por esta singular ola privatizadora criolla que incluye a la recaudación de impuestos y puso especial énfasis en que esta tarea forma parte de las funciones indelegables del Estado. De más está decir que compartimos su preocupación, ya que de seguir así, en poco tiempo más, devendrán propuestas tendientes a privatizar la Justicia y la seguridad interna, porque no están funcionando bien. El caso de las empresas de servicios privatizadas, al que alguien aludió a título de ejemplo señalando que es conveniente "crear un mercado con incentivos para los inversores" (?) no es igual a la recaudación de tributos nacionales. Es más, no tiene nada que ver con funciones indelegables del Estado. Hoy, a menos de dos meses del cierre del milenio, el gobierno debiera apurar su marcha, comenzar a reconstruir el Estado a partir de lo que quedó del mismo, proyectarse más allá del corto plazo y convocar a un debate amplio sobre política y administración tributaria, para consagrar definiciones que, similares a las que existen en las demo-cracias maduras, perduren en el tiempo. Hasta para los mercados sería una magnífica señal.