¿Qué preocupa a los economistas del proyecto?

Fernando Navajas

El proyecto de ley petrolera enviado al Senado por el Gobierno Nacional luego de cerrar la negociación con las provincias no debería ser visto como un trámite más para el oficialismo ni como otra pelea más para la oposición. La preocupación de muchos economistas está en los costos en materia de ineficiencias, inequidades distributivas y falta de competencia que van a hacer más oneroso y posiblemente insostenible el desarrollo del sector en la Argentina. En la economía de los recursos hidrocarburíferos nos referimos a "ineficiencia" cuando la producción no alcanza su potencial y los precios terminan siendo demasiado altos; hablamos de "inequidad distributiva" cuando la distribución de las ganancias y rentas son muy asimétricas e insostenibles, y nos preocupamos por falta de competencia cuando los mecanismos de entrada de competidores y la estructura de mercado están sesgados hacia formas que no van a trasladarse a costos y precios más bajos y además alientan las transferencias de rentas a empresas y políticos que agravan los dos problemas anteriores. El proyecto de ley tiene algo de ineficiencia, bastante de inequidad y muchísimo de falta de competencia.

Esta ley es importante porque es la piedra fundacional de lo que todos queremos que sea un desarrollo sostenible de los hidrocarburos no convencionales. Y la literatura técnica del desarrollo de los no convencionales dice que la estructura de mercado importa bastante para un desarrollo exitoso. Pero el punto es que la Argentina arranca con dos restricciones o problemas de origen que se extienden a este proyecto de ley. El primero se remonta a la interpretación del espíritu de la reforma constitucional de 1994 y a los derechos que se le otorgó a las provincias productoras a través de la propiedad de los recursos, que han sido interpretados como ejercicio soberano y exclusivo en la apropiación de la renta petrolera y del manejo del sector, por encima de regulaciones federales. El segundo problema es que la definición de propiedad y concesión de los recursos contenidos en formaciones rocosas a miles de metros de profundidad (donde están los recursos no convencionales) se confunde, a partir de la concesión de áreas superficiales, con el manejo de los recursos convencionales que están siendo actualmente explotados. Esta migración automática de las explotaciones hace que la pretendida introducción de mecanismos de licitación sea "pour la galerie" y condiciona terriblemente la génesis de la estructura de mercado de la era no convencional, sesgando a un statu quo que, potenciado por mecanismos de renegociación bilateral que pueden perpetuarse, trae muy malas noticias para los que soñábamos con que el desarrollo de los no convencionales fuera a poner presión descendente -como lo hizo en los EE.UU.- a los costos y precios formados en mercados mayoristas (que dicho sea de paso todavía tenemos que reformular y hacer funcionar). En EE.UU. la entrada masiva de competidores y mercados mayoristas muy fluidos y eficientes hicieron colapsar los precios del gas natural. En la Argentina no tenemos ninguna de esas cosas, tenemos precios regulados que siguen una lógica de costo-plus y para colmo necesitamos desesperadamente que los precios sean bajos, porque la demanda no los paga.

El otro problema, el distributivo, es otro potencial dolor de cabeza para el futuro. En este sentido existen otros países muy cercanos a nosotros en cuanto a gas natural (Bolivia) que son un caso del que tenemos mucho que aprender respecto a las tensiones territoriales y los balances de eficiencia y equidad que tiene la apropiación que sigue al descubrimiento de los recursos hidrocarburíferos y las reformas fiscales que siguieron a los mismos. En otras palabras, a que haya un reparto territorial más equitativo. La Argentina está atada de pies y manos a un reparto que posiblemente no va a ser sostenible si algún día es juzgado como inequitativo para los votantes de los varios conurbanos paupérrimos de provincias no hidrocarburíferas que van a ver la fiesta en otro lado. La forma en que esto va a ocurrir no es difícil de imaginar y va a ser a través de la aparición de una pseudo-regalía nacional (o impuesto directo, como en el caso de Bolivia) o, en su defecto, un control de precios directo o indirecto (vía impuestos o retenciones) que -dada la naturaleza ad valorem de las regalías- reacomode las porciones de la torta del reparto. Pero esta intervención, que va a ocurrir en el futuro por desatender aspectos distributivos o por querer cristalizar en una ley posiciones de poder que no se pueden sostener para siempre, no es simplemente algo distributivo sino que al ser una intervención de precios va a ser anticipado por los inversores y va a ocasionar serios problemas de eficiencia en el funcionamiento del sector. O sea que tampoco se entiende mucho a los empresarios en su afán de ver salir un marco para las inversiones, pero que no controla bien los conflictos futuros.

Dado esta situación compleja ¿Existen paliativos institucionales o instrumentales compensatorios? Sí. En materia de competencia de mercado mi opinión se podría introducir un artículo que diga explícitamente que la estructura de mercado emergente va a estar a merced de la supervisión de la regulación de defensa de la competencia, en función de sus objetivos para con el funcionamiento de los mercados de hidrocarburos y que va a usar instrumentos que pueden requerir la exigencia de remedios estructurales para desconcentrar y para licitar áreas. En materia de puja distributiva por la distribución de rentas se debería abrir un espacio para que exista flexibilidad para acomodar una regalía nacional en el futuro, porque de hecho la Nación no se está restringiendo por esta ley a hacerlo de todos modos y es mejor explicitarlo y acotarlo. Más allá de esto ¿qué podemos decir en general? Todos los elementos hoy disponibles apuntan a la razonabilidad de postergar el tratamiento de esta ley a la espera de consultas (como en las democracias avanzadas) en pos de obtener un consenso basado en opiniones técnicas que apunten a mejores prácticas -a la luz de la experiencia internacional- que las que la ley propone y a opiniones de la sociedad más amplias que las de los actores centrales que negociaron este proyecto. Esto incluye además al tema ambiental que tiene un tratamiento muy flojo respecto a lo que se requiere para que la sociedad duerma tranquila con estos desarrollos tecnológicos. Es cierto que no existe un "blueprint" único y óptimo que la Argentina tiene que seguir. Pero este proyecto de ley tiene grandes falencias que van a dejar secuelas que podrían evitarse porque sabemos que existen correcciones o direcciones de reforma superadores respecto de lo que las partes de este acuerdo nos han puesto sobre la mesa a los argentinos.



*Economista jefe de FIEL