Sueldos: leyes secretas son otra fantasía criolla

Fernando de la Rúa

Las famosas leyes secretas que alimentan por estos días la fantasía de la prensa argentina y supuestamente desvelan al gobierno y el Congreso por el futuro de su publicidad no son hoy más que un conjunto de normas casi en desuso y, como mucho, un delicioso material de estudio para un investigador de la historia. En la práctica, aunque suene menos seductor que las intrigas que despierta ese secreto legislativo, existen leyes publicadas, conocidas y archianalizadas durante la era democrática, que disponen con más precisión y amplitud del uso de los fondos reservados que esas piezas legales conservadas por años en la oscuridad del secreto. Todo ese régimen fue establecido por los decretos ley «S» 2.452/55 y 5.315/56, y la ahora famosa ley «S» 18.302, pero todas esas normas tuvieron luego infinidad de modificaciones. Por eso, no se entiende la negativa del gobierno a desclasificar esas normas. Menos aún, el énfasis que ponen hoy los legisladores en la promesa de derogar o publicitar ese mítico paquete de leyes secretas.

Algunas de las leyes «S», en especial las atinentes al manejo de los fondos secretos, ya se conocen por la prensa. Pero esa publicación es otra prueba, comparándolas con otras leyes «conocidas», de que las normas restringidas hace tiempo que perdieron razón de ser.

• Prueba

Para ser más claros: nadie necesita hoy que se desclasifiquen las leyes secretas para saber cómo se manejan los fondos reservados, cómo se los debe controlar, quién debe hacerlo y qué reparticiones pueden gozar de ese privilegio. Todo está sancionado y publicado, lo que no significa que no haya responsabilidades en su mal uso.

Por ejemplo, resultará muy difícil que finalmente sea judiciable el uso de fondos reservados para el pago de sobresueldos; pero sí se podría investigar por qué algunas reparticiones del Estado utilizaron ese tipo de fondos sin estar autorizadas por el artículo 11 de la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto y la Ley de Administración Financiera del Estado y los Organos de Control, ley madre de la estructura de la administración -al punto que debería exigirse su conocimiento a todo funcionario y jurar sobre ella más que sobre la Constitución-, que en su articulado contiene normas más avanzadas y precisas aún que la famosa «S» 18.302 que enumeró los beneficiarios y el sistema de distribución de fondos reservados en el gobierno de Juan Carlos Onganía.

Prueba de estos desvíos es la denuncia que presentó el radical Raúl Baglini durante el gobierno de Carlos Menem para que Alberto Lestelle, secretario de Prevención del Narcotráfico, por ese entonces, precisara por qué declaró públicamente el uso de fondos reservados cuando su repartición no estaba autorizada para hacerlo.

Para desmitificar la importancia de las famosas leyes secretas, nada mejor que compararlas con la legislación actual. Por ejemplo:

• Uno de los temas que apasionan a la prensa sobre los fondos reservados y sobresueldos es la falta de registros y liquidación ante organismos competentes. En realidad, los decretos y las leyes secretas poco aportan en lo concreto a este tema, dejando todo en manos de la discreción del gobernante de turno. Curiosamente, recién en 2001, durante la presidencia de Fernando de la Rúa, se establece un sistema que hoy no se cumple.

• En los decretos secretos como el «S» 5.315, se reconoce que en las normas existentes hasta ese momento no estaba previsto el mecanismo administrativo para ubicar esos gastos dentro del sistema contable. Dispone la apertura de cuentas para cada beneficiario de fondos reservados donde «se acreditarán con las partidas que fije la ley general de presupuesto o las leyes especiales» y se explica que la rendición la hará «anualmente, el Ejecutivo» en la cuenta de inversión, en grandes rubros. Esos gastos debían documentarse a través de actas que elaboraban los funcionarios y que sólo podían ser inspeccionadas por el ministro del área. Es decir, que el uso de esos montos para inteligencia, pago de sobresueldos o cualquier otro destino sólo queda a decisión del funcionario que los realice, estando habilitado por esas normas.

La Ley «S» 18.302 establece que se autoriza al PEN «para disponer las modificaciones presupuestarias a que dé lugar la aplicación de la presente ley», y sigue manejando la contabilidad de esos gastos con la misma vaguedad que hasta entonces.

• Vale la pena recordar aquí las denuncias del radicalismo cuando se votó el artículo 11 del Presupuesto nacional 2005 que permite al jefe de Gabinete realizar adecuaciones presupuestarias sin límites y sin sujetarse ni a la Ley de Administración Financiera del Estado ni a la Ley de Responsabilidad Fiscal. Contablemente, los efectos posibles de esos famosos «superpoderes» son similares a los de las leyes secretas.

• Recién el 27 de noviembrede 2001, el gobierno de De la Rúa sanciona la Ley de Inteligencia Nacional -25.520-, que crea una Comisión Bicameral que deberá «supervisar y controlar» los «gastos reservados» asignados al sistema de Inteligencia nacional que, se sabe, siempre fue el distribuidor a todo el Estado de los fondos secretos.

El Ejecutivo debe enviarle a esa comisión la documentación con los «montos asignados o ejecutados por jurisdicción que tengan el carácter de gastos reservados, confidenciales, secretos o de acceso limitado o restringido» y deberá «controlar que los fondos de carácter reservado hubiesen tenido la finalidad prevista en la asignación presupuestaria». Y establece que las « erogaciones efectuadas durante el ejercicio serán documentadas mediante acta mensual firmada por los funcionarios responsables», exactamente igual que en la legislación secreta.

Esa ley llegó un mes antes de la caída de De la Rúa y, en su gobierno, por lo tanto, no se aplicó. Pero queda claro que, desde ese momento, la falla debe imputarse íntegramente al Congreso por no activar esos controles. De todas formas, ¿ alguien se imagina al actual Parlamento, débil, sumiso e involucrado demasiado con el Ejecutivo, pidiéndole a Eduardo Duhalde o a Néstor Kirchner los números de lo gastado en fondos reservados?

• La Ley secreta 18.302 habilitaba el uso de fondos reservados a la Presidencia de la Nación, el Ejército, la Armada, Fuerza Aérea, la Secretaría de Informaciones de Estado, Gendarmería, Prefectura Naval, Policía Federal y el Servicio Penitenciario Federal.

En el artículo 11 de la Complementaria Permanente de Presupuesto, en su versión más aggiornada -ley pública y sin secretos-, se fija que ese tipo de gastos será utilizado por la Secretaría General de la Presidencia, la SIDE, el Ministerio de Defensa, la Cancillería, el Poder Legislativo y el Ministerio del Interior.

• Hechos públicos

De una punta a la otra de esa historia hubo otros hechos también públicos. Raúl Alfonsín tuvo un logro concreto para limitar el uso de los fondos reservados, recortando la dispersión que tenían en el Estado gracias a las leyes secretas de la dictadura militar. En la primera oportunidad que tuvo, en el artículo 35 de la Ley de Presupuesto 1984 -Ley 23.110-, redujo esos organismos a la Secretaría General de la Presidencia y la SIDE. Un año después, retrocedió y, en el artículo 29 del Presupuesto 1985, agregó al Ministerio de Defensa.

Carlos Menem arrancó con el tema en 1992. En el artículo 35 del Presupuesto nacional de ese año -Ley 24.061-, se agregó entre los beneficiarios al Congreso nacional e incluso aparece un dato clave del sistema de distribución de adicionales dentro de la administración pública, otra prueba que demuestra que el tema es moralmente cuestionable, pero difícilmente judiciable. En el artículo 24 de ese presupuesto se estableció que «los suplentes o adicionales destinados a reconocer el cumplimiento de funciones ejecutivas, otorgados o que se concedan al personal dependiente de la Administración Nacional, tendrán carácter de no remunerativos, no bonificables y no podrán ser considerados para incrementar los haberes de jubilación o de retiro». Es decir, el Congreso reconocía que se estaban abonando extras de todo tipo a funcionarios e incluso disponía que no debían pagarse aportes previsionales por ellos ni eran computables a los efectos de una futura jubilación.

Para completar el esquema, en el artículo 32 del Presupuesto 1994, Menem incorpora a esa lista de organismos al Ministerio de Interior.