Novedades Fiscales

Tasas municipales excesivas al ser ajenas al costo del servicio prestado

Se transformaron en verdaderos impuestos. Este tipo de imposición se distorsionó a través del establecimiento de bases imponibles fijadas en función de los ingresos brutos obtenidos por el sujeto

Existe una tendencia a un incremento absolutamente desmedido de las alícuotas especiales vigentes en las Tasas Municipales de Inspección, seguridad e Higiene o de aquellas que, con otra denominación, alcanzan a servicios similares, ajeno al costo de los servicios públicos brindados por los Municipios, que van transformando, en su excesividad, las tasas en verdaderos impuestos, según la definición tradicional pergeñada por la doctrina y la jurisprudencia al respecto. Tal vez dicha tendencia obedezca a la circunstancia que, en muchas ocasiones han sido los Municipios los entes que, por su conectividad con la conflictiva social, han debido afrontar demandas sociales que han excedido los parámetros esperados, ya sea por falta de previsión presupuestaria o por escasez de recursos que les deriva en muchos casos la Nación o las Provincias.

De tal modo, dicho fenómeno palpable y manifiesto, ha ido desconectando la tasa del servicio que justifica su existencia, a través del establecimiento de bases imponibles representadas por los ingresos brutos del contribuyente. Con ello se han introducido los municipios dentro del campo conceptual del impuesto, y esta situación ha implicado la apertura de una progresiva afectación constitucional específica, fruto de una configuración o mutación de lo que era una tasa en un impuesto, y con ello, violando la prohibición de analogía de este tipo de tributos con los impuestos nacionales coparticipables consagrada por la Ley de Coparticipación N° 23.548, receptada a nivel constitucional en el actual art.75 apartado 2. de la Constitución Nacional.

Algunos aspectos de esta conflictiva, se exhiben actualmente ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “CSJ 1533/2017/RH1 “ESSO Petrolera Argentina SRL c/Municipalidad de Quilmes s/acción contencioso administrativa” de inminente resolución, que ha merecido, inclusive, la realización de una audiencia pública informativa ante la propia Corte.

1| Potestad tributaria municipal

Hasta el presente la cuestión relativa al cuestionamiento que hace la doctrina de la legitimidad de la tasa municipal que tenga en cuenta el parámetro de los ingresos brutos del contribuyente para someterlo al tributo, ha partido de la base de que, una tasa así concebida, es un tributo que debe considerarse como un impuesto, debido a no estar vinculado a una actividad o servicio específico del Estado municipal, dado que su recaudación tiende a solventar la integridad de las erogaciones provenientes de la actividad estatal, derivándose de ello la necesidad de analizar las atribuciones y competencia del municipio para imponer impuestos, a los efectos de juzgar su legitimidad. En dicho contexto, en el caso de que la potestad tributaria de los municipios no esté limitada a las tasas y contribuciones, pues tienen facultades otorgadas por la Provincia para crear impuestos, se pasa a examinar el marco jurídico concerniente al federalismo de concertación el cual se dirige a la coordinación de la potestad tributaria interestadual, a fin de determinar si en dicho marco existe alguna limitación al ejercicio de aquella potestad municipal en materia de impuestos.

Se sostiene, además, que al caer el tributo en la calificación de “impuesto” debería declarárselo inconstitucional por superponerse con el gravamen análogo sobre los ingresos brutos que recaudan las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Con relación a esto último hemos aportado oportunamente algunas ideas complementarias tendientes a demostrar que la múltiple imposición, en tal caso, es un fenómeno ilegítimo, las cuales se tradujeron en concretas argumentaciones.

2| Facultad restringida

En la actualidad los municipios tienen otorgadas por parte de una gran cantidad de Constituciones provinciales facultades para establecer no sólo tasas y contribuciones, sino también para cobrar impuestos. Sin embargo, esta última facultad tropieza con la dificultad de que ya no quedan, prácticamente, materias imponibles para gravar, atendiendo a la circunstancia que los índices de capacidad contributiva, en general, ya han sido receptados con impuestos locales y por el Fisco Nacional. Recordamos, además, que el régimen de coparticipación federal de impuestos ha limitado las facultades impositivas de los municipios.

En dicho escenario, frente a la falta de recursos han utilizado a las Tasas como medio para obtenerlos, distorsionando la naturaleza de estas últimas al utilizar como base imponible los ingresos brutos del contribuyente, encubriendo con ello dentro del ropaje de Tasa a un verdadero Impuesto, incurriendo en múltiple imposición, vedada por la legislación de fondo y en contra de mandatos de rango constitucional.

A los óbices mencionados cabe añadir la ausencia de servicios prestados por los municipios que justifiquen el cobro de las tasas, atendiendo a que dichos servicios son los que justifican a estas últimas, es decir, su causa “jurídica” y, en todo caso, el parámetro utilizado por aquellas (los ingresos brutos del contribuyente) da como resultado una recaudación que supera largamente el costo del servicio municipal. Además se objeta que la tasa municipal colisiona con el principio de territorialidad pues en muchos casos los contribuyentes alcanzados por el tributo no tienen sustento territorial al no tener establecimiento estable en la jurisdicción respectiva extendiéndose la base imponible a ingresos generados fuera de la jurisdicción municipal rechazándose, además, la creación de aduanas interiores por estar en pugna con mandatos constitucionales.

Por nuestra parte hemos desarrollado otros argumentos que, desde el punto de vista jurídico, vienen a reforzar la batería de fundamentos que permiten rechazar el tributo municipal por arbitrario y, por tanto, ilegítimo. Así, hemos señalado la falta de transparencia de las normas municipales como vulneración del principio de legalidad, teniendo en cuenta que, desde el punto de vista jurídico, la transparencia tributaria se dirige a la protección y garantía de los derechos de los contribuyentes(1). También hemos aportado oportunamente algunas ideas complementarias tendientes a demostrar que la múltiple imposición, en el caso bajo comentario, es un fenómeno ilegítimo, pues se encuentra en pugna con el principio de unicidad y uniformidad del Derecho(2).

Coincidimos con Juan Manuel Álvarez Echagüe(3) cuando considera necesario, frente a las dificultades financieras de los municipios crear un nuevo sistema de reparto de competencias impositivas entre la nación, las provincias y los municipios. Como primera medida se debe establecer, según las pautas establecidas por la Constitución nacional, un nuevo régimen de coparticipación de impuestos, en el cual tengan participación indirecta los municipios, …, complementado ello por un sistema de coparticipación interna que distribuya los impuestos que corresponden a las provincias de manera exclusiva -sea que integren, o no, el régimen de coparticipación federal- con los municipios de su jurisdicción.

3| La ley fundamental

La Constitución es la expresión escrita de principios hondamente arraigados en la voluntad de la Nación, es decir, en el seno de la sociedad. Esos principios se han ido formando a través de la evolución del hombre en sociedad constituyéndose en fuerza eficaz que nutre a todas las leyes e instituciones jurídicas de la Nación motivando que dichas leyes no puedan ser, en sustancia, otra cosa que lo que deben ser.

Desgraciadamente, debido a los desbordes en que han incurrido los Fiscos nacional, provinciales y municipales, en ciertos aspectos coexiste, por un lado, la ley fundamental y por el otro, una realidad distinta alejada de sus sabios preceptos. Dicho de otro modo, es como si, en algunos aspectos, coexistieran dos constituciones diferentes: una, la escrita, la otra, la real forjada a base de factores de poder circunstanciales plasmados en el dictado de leyes que invierten la pirámide jurídica.

4| Constitución material

A la constitución escrita o formal se le opone la constitución material. Esta última debe examinarse en el ámbito de la dimensión sociológica, pues en dicho ámbito coexisten conductas humanas que se van perfilando como modelos a imitar y que tienden a reiterarse en situaciones similares, lo que le da la impronta de derecho vigente, equivalente a derecho positivo. Por constitución material, pues, se entiende a la que funciona y se aplica con vigencia actual.

La profundización y aceleramiento del distanciamiento del derecho vigente respecto a la constitución formal es atribuible, en la generalidad de los casos, a las conductas de quienes ostentan el poder, es decir de aquellos que actuando en representación del Estado hacen uso de ese poder instalando en la sociedad comportamientos que, con mayor o menor celeridad, se van consolidando a pesar de contrariar el mandato constitucional, debido generalmente a la falta de reacción oportuna de los ciudadanos.

Las conductas que se apartan del derecho constitucional formal suelen ser violatorias de sus mandatos, en cuyo caso la constitución escrita se ve privada de vigencia actual. Sin embargo dichas conductas infractoras no tienen validez jurídica pues subsiste la norma constitucional escrita, manteniendo ésta su capacidad de recuperar vigencia sociológica como derecho positivo cuando ocurra el desplazamiento de la conducta infractora a través del control de constitucionalidad a cargo del Poder Judicial.

La validez de la conducta proviene de su acoplamiento o arreglo a los valores jurídicos plasmados en la constitución formal. Ello así, el derecho positivo ajustado a dichos valores goza de validez pero, en cambio, el derecho positivo injusto o no ajustado a esos valores es inválido, aunque siga siendo derecho por tener vigencia en el plano sociológico.

Como señala Bidart Campos(4), cuando la constitución es justa, la validez del derecho infraconstitucional se tiene por cierta si se adecua a la constitución, pues a través de ésta viene a realizar el valor justicia.

Cuando la constitución formal pierde vigencia sociológica ello se produce en desmedro de la validez pues, siendo esta una cualidad del derecho positivo, la falta de vigencia del mandato plasmado en la constitución formal deriva en la consecuencia que el derecho positivo deja de ser positivo, ya que se desvanece el sustrato jurídico de la validez.

Decíamos al comienzo de este parágrafo que la Constitución es la expresión escrita de principios arraigados en la voluntad del pueblo y, agregamos ahora, que esta voluntad constituye el elemento real de poder que debe regir en el país. Pero ese poder se vuelve inoperante e inocuo cuando se sancionan normas legales en su forma pero ilegítimas en su substancia y contenido.

5| Administración vs contribuyentes

He aquí un fenómeno a tener en cuenta: mientras el poder político de la Administración de turno está generalmente organizado de tal manera que le resulta relativamente fácil obtener las sanción de leyes y dictar decretos o normas de inferior rango, y hacerlas cumplir a través de los organismos de aplicación creados a tal efecto, la voluntad de los contribuyentes expresada en la Constitución, en cambio, carece de esos instrumentos de poder organizado.

A través del control de constitucionalidad a cargo, en última instancia, de la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe restaurarse la vigencia sociológica y la validez de la constitución formal en la parte que había quedado desplazada(5). En tal caso, es inválido el derecho que emerge en oposición a la constitución.

(*) Titular del estudio Osvaldo H Soler y Asoc.

1) Soler, Osvaldo H., “Derecho Tributario. Constitucional y Sustancial, Ed. Omar D. Buyatti, Cap. IX, 8.l.l.l.- B

2) Op.ant. Cap. X, 5.4

3) La potestad tributaria a partir del concepto constitucional de autonomía, abril de 2005, Periódico Económico Tributario, La Ley

4) Bidart Campos, G.J.”Manual de la Constitución Argentina”, T° I, p. 284

5) Bidart Campos, G.J, op.cit. en nota anterior, p. 285

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