Curiosidad histórica de un ex ministro

Quien fue titular del Palacio de Hacienda entre 1996 y 1999 detalla el funcionamiento de las retenciones desde su origen (antes mismo que el de la Argentina). El mismo impuesto al comercio exterior, desde hace casi dos siglos, se mantiene en el debate político afectando a provincias, que no sólo no reciben ningún ingreso por retenciones, sino que se les reduce los de Ganancias.

Las retenciones a las exportaciones son impuestossobre los ingresos brutos que se generan por las ventas al exterior. Difieren del Impuesto a los Ingresos Brutos que administran las provincias porque afectan el precio doméstico en relación con el internacional, pero la base imponible es similar. Las retenciones forman parte de los derechos que gravan el comercio exterior, y los antecedentes sobre política tributaria de estos impuestos son anteriores a la existencia misma de nuestra Nación.

En el texto de historia de Juan Alvarez, «Las Guerras Civiles Argentinas», el autor da cuenta de los cruentos enfrentamientos entre nuestras provincias vinculados a los impuestos sobre el comercio exterior. Las mismas retenciones de hace casi dos siglos aún mantienen una presencia subyacente en los debates políticos sobre la construcción institucional de nuestra Nación.

Institucionalmente, un punto de partida significativo es la batalla de Caseros, en febrero de 1852, que habilitó la Constitución de 1853 como marco normativo fundamental para las provincias que formaron parte de la Confederación. Se designó la capital en Paraná y se eligió a Urquiza como presidente. La provincia de Buenos Aires quedó afuera de la Confederación. «Entonces viose a Buenos Aires reproducir el argumento de los ganaderos uruguayos: para no llevar ventajas (en la caja), más le convenía vivir sola y ajena al problema de conciliar intereses encontrados».

La secesión de Buenos Aires no resolvió los problemas de fondo y rápidamente se desembocó en una abierta guerra económica. Para mejorar sus problemas de caja, la Confederación resolvió en 1856 establecer Derechos Diferenciales entre las mercaderías que llegaban directamente a su territorio y las que pasaban por Buenos Aires. La idea de la Confederación era evitar el puerto de Buenos Aires y desviar el comercio hacia el puerto de Rosario y otros menores de la Mesopotamia. Buenos Aires responde en 1857 con un «piquete», prohibiendo el pasaje en tránsito hacia el puerto de Buenos Aires de todos aquellos productos que provenían de la Confederación.

Del conflicto sobre la administración de la caja de la Aduana se pasó a las armas. La Confederación derrota a Buenos Aires en la batalla de Cepeda, en octubre de 1859. Urquiza establece su campamento en San José de Flores y en noviembre del mismo año se firma un pacto de unión entre Buenos Aires y la Confederación. En octubre de 1860, Buenos Aires jura la Constitución nacional. Se levantan los piquetes y la Aduana de Buenos Aires queda dentro de la jurisdicción nacional. Esto significó que la caja de la Aduana dejaba de pertenecer exclusivamente a Buenos Aires. Pero el tema no se termina en esa instancia. La Legislatura bonaerense posteriormente declara nulo el Pacto de San José de Flores y la Confederación responde interviniendo la provincia de Buenos Aires. Y de nuevo las provincias argentinas entran en guerra, enfrentándose en la batalla de Pavón, en setiembre de 1861, en la que Buenos Aires derrota a la Confederación.

Posteriormente, se llama a elecciones; en octubre de 1862, Mitre es elegido presidente y se consolida la unidad nacional. Sobre la Constitución 1853-60 concluye Álvarez (págs. 52 y 53): «Además de reflejar en sus detalles las ideas generales de la época sobre el régimen republicano, puntualizó las condiciones que cada entidad interesada exigía para entrar a formar parte de la unión. Ha de verse en ella un medio práctico de transar viejos pleitos, y no el resultado de simples especulaciones jurídicas».

Estos breves antecedentes históricos facilitan la interpretación del Art. 4 de la Constitución nacional: «El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación». Es imposible interpretar que tanto las provincias de la Confederación como la provincia de Buenos Aires renunciaran o no tuvieran interés en la distribución de la caja de las retenciones. Los ejércitos de Urquiza, Rozas y Mitre derramaron ríos de sangre para acordar la distribución de la caja de la Aduana. Las guerras civiles argentinas duraron medio siglo y fue altísimo el costo que hubo que pagar para llegar a un acuerdo constitucional aceptado por todas las provincias.

Recientemente, Isidoro J. Ruiz Moreno (El origen de las retenciones, «La Nación», 1 de junio de 2008) elabora sobre este mismo tema y advierte que la enmienda que introduce la Convención Nacional Reformadora de 1860 responde a la inquietud de Buenos Aires por la pérdida de caja que significaba renunciar a los derechos de exportación. La solución de compromiso fue que la caja generada por las retenciones quedara en beneficio del gobierno central «hasta 1866, en cuya fecha en cesarán como impuesto nacional». Es importante señalar que a cambio de esta cesión el gobierno nacional garantizó a Buenos Aires la financiación de su presupuesto (Álvarez, pág. 93). De nuevo este antecedente confirma que no existen fundamentos constitucionales donde las provincias resignen la caja de las retenciones a cambio de nada. Siempre fue sobre la base de acuerdos distributivos previos, y no como se pretende interpretar desde el Ejecutivo, que primero se suben las retenciones y después se decide con qué parte de la caja se arregla a cada provincia. En el régimen federal, las provincias son entes anteriores a la Nación, y ésta surge del pacto entre provincias y no al revés como pensaban los unitarios.

Un año antes de que vencierael plazo para llevar a cero las retenciones, el mariscal López de Paraguay ataca a la Argentina, y el Poder Ejecutivo llama a una nueva convención reformadora que flexibiliza la fecha de 1866 sin poner un límite temporal que pudiera interpretarse como una falta de compromiso al esfuerzo bélico emprendido por las fuerzas militares argentinas. Pero concluida la guerra en 1870, las retenciones perdieron su razón de ser. Durante la presidencia de Mitre, las retenciones llegaron a una tasa de 10%, bajando luego a 8%, a 6%, y finalmente a 4%. La Ley de Aduana de Juárez Celman de 1888 suprime las retenciones. Con posterioridad, las retenciones aparecieron en diferentes instancias, en algunos casos con gobiernos de facto que no siguieron precisamente el orden constitucional. De cualquier manera, es de particular interés para la coyuntura actual de la Argentina que al momento de producirse la última reforma constitucional en 1994 las retenciones habían sido eliminadas por completo, el único gravamen sobre las exportaciones era el Derecho de Estadística de tres y medio por ciento. La distribución de impuestos entre la Nación y la provincias se fue elaborando a través del tiempo mediante sucesivas leyes impositivas. Los Impuestos sobre las Importaciones van totalmente a la Nación. Mientras que Ganancias, el IVA y el Impuesto a los Combustibles en parte van a la Nación y en parte a las provincias. Estos últimos impuestos fundamentales, más otras normas accesorias, constituyen lo que se denomina el Régimen de Coparticipación de Impuestos.

Como ha sido señalado recientemente por Rodolfo C. Barra (Retenciones, o el unitarismo fiscal, 16 de junio, «La Nación»), la Constitución vigente estableció qué corresponde al Congreso.

Art. 75.1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación..., o sea, el Congreso tiene la responsabilidad de fijar estos tributos en la tradición (medio siglo de guerras civiles) del Art. 4 donde el gobierno federal provee a los gastos de la Nación... pero, insisto, respetando los intereses de las provincias que pactan el método de financiar a la Nación. O sea, aunque los recursos van a la Nación, la justificación y el control de tales recursos no puede ignorar las reivindicaciones históricas que siempre se reservaron las provincias.

Art. 75.2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias... Las contribuciones previstas en este inciso, con la excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Con respecto al régimen de coparticipación, la Constitución vigente en la Sexta disposición transitoria establece lo siguiente: Un régimen de coparticipación... y la reglamentación del organismo fiscal federal serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.

Las retenciones son impuestos a los ingresos brutos que se generan con ventas al exterior. La base del Impuesto a las Ganancias se calcula deduciendo de los ingresos brutos los gastos necesarios para generar o mantener la fuente de ingresos. Una retención sobre ingresos brutos va en desmedro del ingreso neto, que es la base del Impuesto a las Ganancias. Y por lo tanto, va en desmedro de la distribución de recursos a las provincias.

Para concluir este tema: 1) aun necesitando las retenciones la sanción legislativa, no puede el Congreso ignorar los intereses de las provincias; 2) las retenciones afectan tanto a los ingresos brutos como a los ingresos netos; 3) los ingresos netos constituyen la base del Impuesto a las Ganancias, que es un impuesto coparticipable; 4) toda retención que afecte la base del Impuesto a las Ganancias va en desmedro de la coparticipación que corresponde a las provincias; y finalmente, al no haberse dictado el nuevo régimen de coparticipación, las retenciones que sancione el Congreso, para tener legitimidad, tienen que distribuirse entre Nación y provincias, respetando las alícuotas de coparticipación vigentes, y mediante un sistema de liquidación automática igual a la de los impuestos coparticipables.

El análisis presentado ha tenido por objeto aclarar qué significan desde un punto de vista histórico y constitucional las retenciones. Desde un punto de vista técnico de política tributaria, las observaciones son numerosas: 1) los ingresos brutos no deben considerarse base imponible; 2) el concepto que hoy se usa de que existen «ingresos extraordinarios» no es acertado porque los costos han tenido aumentos «más que extraordinarios»; 3) la soja (y en general los cereales) es un «commodity» que se produce utilizando como insumos otros «commodities». En promedio, en lo que va de 2008 con respecto a 2007, la soja subió en los mercados internacionales 53%, pero los principales insumos subieron más: el fosfato diamónico subió 137%, el glifosato subió 104% y, en promedio, los commodities, de acuerdo con el índice de Goldman Sachs, subieron 100%. Al fijar una retención sobre el ingreso bruto de una actividad, como pretende la Resolución 125 y accesorias, se está produciendo una significativa apropiación por parte del Estado del capital de trabajo de los productores (semillas, agroquímicos, repuestos, amortización de maquinarias y combustibles, entre otros). Hilando fino, se puede decir que esta apropiación es abiertamente ilegal, ya que, estrictamente, es una expropiación sin ley específica que indemnice previamente al productor (conforme lo requiere el Art. 17 de la Constitución). Lo más lamentable de todo es que, aparte del impacto que ya se nota sobre nuestra economía por lo desacertado de la medida, el impacto sobre la producción futura será peor. La expropiación no indemnizada del capital de trabajo de los productores significa la ruptura de la cadena de pagos en el sector agropecuario y la imposibilidad de reponer los insumos para la próxima campaña.