La compensación interjurisdiccional de Ingresos Brutos del proyecto de acuerdo API–AGIP, resulta insuficiente en el marco del Convenio Multilateral

Si bien se inscribe como un primer paso para resolver una demanda de vieja data de los contribuyentes y profesionales, el tema de la devolución de los saldos a favor, por su magnitud, requiere un acuerdo más integral y generalizado

El acuerdo interjurisdiccional, si bien un avance, se diluye en el contexto del Convenio Multilateral

El reciente acuerdo celebrado entre la Administración Provincial de Impuestos de Santa Fe (API) y la Administración Gubernamental de Ingresos Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AGIP) ha generado un importante debate en el ámbito tributario.

El entendimiento, que habilita la compensación recíproca de saldos a favor del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (ISIB) para contribuyentes alcanzados por el Convenio Multilateral (CM), ha sido presentado como un avance significativo hacia la modernización de los mecanismos de coordinación fiscal.

Sin embargo, un análisis más profundo demuestra que este instrumento, al menos en su configuración actual, constituye más un compendio de buenas intenciones que una solución real a los problemas estructurales derivados del régimen de recaudación anticipada y del desorden tributario interjurisdiccional acumulado durante décadas.

Es fundamental destacar que el acuerdo no implica la puesta en marcha del largamente postergado Protocolo Adicional (PA), ni puede considerarse un sustituto operativo de aquél. Su aplicabilidad inmediata es limitada, su alcance es acotado y no representa —ni conceptualmente ni funcionalmente— la “armonización fiscal” que desde hace años reclaman tanto la doctrina como los contribuyentes.

Además, la experiencia argentina demuestra que las normas que reconocen beneficios para los contribuyentes suelen ser luego recortadas mediante reglamentaciones posteriores, fenómeno que también caracterizó al PA y a múltiples regímenes tributarios de alcance provincial y nacional.

Lineamientos centrales del acuerdo

El acuerdo dispone la compensación mutua y recíproca de saldos del ISIB entre Santa Fe y CABA para contribuyentes del CM, habilitando que un saldo a favor en una jurisdicción pueda utilizarse para cancelar un saldo a pagar en la otra. Ello supone una suerte de “cuenta corriente mercantil” entre ambos estados, bajo la supervisión de sus respectivos órganos de control (tribunales de cuentas u organismos equivalentes).

No obstante, basta examinar la cláusula tercera del convenio para advertir que su impacto práctico es limitado. La herramienta resulta insignificante frente al voluminoso stock de saldos a favor acumulado en las 24 jurisdicciones. El problema es sistémico y se concentra en un grupo reducido de provincias que, mediante regímenes de recaudación anticipada sobredimensionados, han generado distorsiones severas en la determinación del tributo y en el flujo de caja de los contribuyentes.

Implicancias y riesgos operativos

El acuerdo implica una transferencia financiera directa entre las jurisdicciones firmantes: la compensación de un crédito en una provincia contra una deuda en la otra. Para que ello funcione adecuadamente sería necesario, como condición previa, armonizar aspectos esenciales tales como:

• los regímenes de recaudación anticipada,
• las alícuotas aplicables del ISIB,
• los mecanismos de fiscalización y control,
• los procedimientos tributarios previstos en cada Código Fiscal.

Sin esta coordinación, surgen escenarios disfuncionales. Por ejemplo, una fiscalización de API podría modificar el coeficiente unificado aplicable en CABA, generando impactos no deseados sobre los saldos a favor o a pagar en cada jurisdicción.

Aún más problemático sería replicar acuerdos similares con provincias que presentan desequilibrios presupuestarios históricos y un uso intensivo —cuando no abusivo— de percepciones y retenciones. El caso paradigmático es la Provincia de Misiones: devolver su stock de saldos a favor implicaría resignar más de 40 meses de recaudación del ISIB. Cualquier esquema de compensación generalizado convertiría al resto de las jurisdicciones en financiadoras indirectas de su déficit estructural.

Por ello, este tipo de convenios solo resulta viable entre provincias que exhiban cierto grado de simetría en:

• alícuotas,
• regímenes de recaudación,
• normas procedimentales,
• composición y magnitud de sus padrones de contribuyentes,
• niveles razonables y estables de saldos a favor.

Similitudes y diferencias con el Protocolo Adicional

Desde su creación, el Protocolo Adicional (PA) (1) fue aplicado de manera automática únicamente en situaciones excepcionales, tanto en el ámbito del CM (2) como por decisiones judiciales (3), evidenciando su escasa operatividad.

En 2007, la Comisión Arbitral intentó reactivar su utilización mediante la RG 3/2007, aunque nuevamente las restricciones normativas y operativas limitaron su eficacia.

El acuerdo API–AGIP recuerda en ciertos aspectos al PA, pero no lo reemplaza ni lo revitaliza. Carece del andamiaje institucional y del alcance interjurisdiccional requerido para convertirse en un verdadero mecanismo de coordinación fiscal.

¿Un obstáculo para la armonización tributaria federal?

Lejos de representar un avance estructural, este acuerdo puede interpretarse como un movimiento lateral dentro de un sistema que requiere transformaciones profundas.

Cualquier reforma integral de los impuestos provinciales y municipales exige —como punto de partida— un nuevo Acuerdo Federal que actualice la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Tributarios (Ley 23.548). Es esta norma la que permite, o facilita, la reducción de asimetrías estructurales entre regiones y provincias permitiendo la distribución equilibrada del esfuerzo fiscal.

Las profundas desigualdades fiscales provinciales, donde existen jurisdicciones cuyo PBI apenas alcanza para financiar el 10% de su presupuesto, evidencian la necesidad de una coordinación federal robusta.

El convenio entre Santa Fe y CABA, en comparación, es un paso aislado, equivalente —en términos metafóricos— a “recitar el abecedario comenzando por la Z”, o garantizar la provisión de aspirinas a un enfermo de cáncer.

¿Un regreso simbólico a 1953?

El acuerdo recuerda los orígenes del Convenio Multilateral en el Segundo Plan Quinquenal (1953), cuando solo dos jurisdicciones —la antigua Municipalidad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires— integraban el esquema compensatorio bajo la supervisión de la Comisión Arbitral.

Resulta llamativo que, en un contexto donde los contribuyentes soportan un stock acumulado de saldos a favor por sumas billonarias en pesos, en su conjunto, la respuesta institucional sea un convenio que habilita compensaciones marginales: hasta 10 millones de pesos por operación con un máximo de 100 millones anuales.

En términos comparativos, su efecto práctico es ínfimo frente a la magnitud del problema, casi impropio incluso de constituir una noticia tributaria relevante en un sistema que obliga a los contribuyentes a financiar los déficits fiscales provinciales a través de “empréstitos forzosos y gratuitos (4)” otorgado por los contribuyentes a las provincias.

Conclusiones

La realidad tributaria argentina muestra una tensión constante entre el modelo federal constitucional y las prácticas autónomas —a menudo divergentes— de las administraciones provinciales. Si bien la autonomía fiscal es un elemento esencial del federalismo argentino, debe ejercerse bajo reglas claras de coordinación y armonización, evitando reproducir un mosaico normativo que genera inequidades, superposiciones y fricciones entre jurisdicciones.

El país cuenta con una institución idónea para conducir ese proceso: la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral. Dotada de capacidades técnicas, estadísticas y operativas, podría liderar una verdadera política nacional de coordinación tributaria. Pero ello requiere una decisión política explícita que reconozca su rol estratégico.

En consecuencia, más que acuerdos bilaterales de alcance limitado, resulta indispensable promover una nueva Ley de Coparticipación Federal que corrija las asimetrías regionales y promueva una agenda federal de armonización tributaria. Solo mediante ese camino será posible construir un sistema tributario coherente, predecible y orientado al desarrollo económico, respetando la autonomía provincial, pero garantizando una integración fiscal moderna y eficiente

(*) Contador público. Director de Tax&Legal Business Advisor SRL

(1) 18/12/1980

(2) CA, Resolución N° 3/2001, León Alperovich SA c/Pcia. de Catamarca

(3) CSJN, Argencard SA c/Pcia. de Entre Ríos, 29/11/21.

(4) STJ CABA, Minera IRL Patagonia SA, 12/11/2014