La coparticipación federal de impuestos: un juego de suma cero

Opiniones

Entre la Nación y las provincias o entre las mismas provincias, se plantean conflictos políticos de importancia central: parte del dinero para financiar la gestión.

Teniendo en cuenta la actual coyuntura política, en la cual se destaca como hecho político de primer orden la quita de “copa” que ha sufrido la Ciudad de Buenos Aires a favor de la desfinanciada provincia de Buenos Aires, debemos tener muy en cuenta la naturaleza del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

Así, cuando se analiza el sistema, debe tenerse en cuenta que se trata de un juego de suma cero. Los juegos de suma cero describen situaciones donde para que alguien gane, otro debe perder, de forma tal que la suma de las ganancias y pérdidas del conjunto involucrado sume cero.

En el régimen de coparticipación deben definirse en primer término cuales son los impuestos coparticipables y no coparticipables, luego que porcentaje de dichos impuestos recibirán la Nación y las provincias, y finalmente como se distribuirá el monto coparticipable entre estas últimas. En las tres etapas concurre el conflicto del juego de suma cero, ya sea entre la Nación y las provincias o entre las mismas provincias, planteándose un conflicto político de importancia central: parte del dinero para financiar la gestión.

Para tener en cuenta: el artículo 75, inciso 2 de la Constitución Nacional establece como debe ser el régimen de coparticipación federal de impuestos. Al respecto, señala que "la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".

El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano

El actual régimen de coparticipación está reglamentado por la Ley 23.548 de 1988. La provincia de Buenos Aires resultó entonces desfavorecida con este nuevo régimen, ya que en el anterior el 65% de los recursos coparticipables se distribuían entre las provincias, con atribuciones relacionadas directamente en proporción a la población.

En 1992, negociaciones políticas mediante y atendiendo a las necesidades de promover el desarrollo equitativo en el territorio, la provincia de Buenos Aires obtuvo una compensación por la pérdida experimentada con el cambio en la forma de distribución del régimen de coparticipación. Esta compensación, creada por la Ley 24.073 se logró a través de un Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense (conocido como Fondo del Conurbano o de Reparación Histórica del Conurbano) que se componía en ese momento de nada menos que el 10% de lo recaudado por el impuesto a las ganancias.

En el año 1996, la Ley 24.621 estableció un límite al monto del Fondo del Conurbano, $650.000.000, y fijó que el excedente se distribuyese entre el resto de las provincias. En los primeros años el tope no estuvo operativo, pero con el paso del tiempo quedó desactualizado y hasta generó una distorsión más pronunciada que la que pretendía recomponer, principalmente, por acción de la inflación.

En 2019, el producido por el impuesto a las ganancias fue de $109.652 millones, por lo que la provincia de Buenos Aires debería haber percibido casi $11.000 millones si el límite no existiera. Está claro que no se puede resolver esta situación quitando el tope de $650 millones, sino que hay que buscar una alternativa, ya que las otras jurisdicciones tienen una planificación fiscal que contempla dichos recursos y quitarle dichos recursos las volvería inviables.

El privilegio de CABA

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires hasta diciembre de 2015 percibía el 1,40% del monto total recaudado por los gravámenes coparticipables. Al mes de asumir la presidencia, Mauricio Macri decidió, mediante el Decreto 194/2016, incrementar el coeficiente de participación de CABA a 3,75% a partir del 1º de enero de 2016. Posteriormente, por Decreto 257/2018, a partir del 1º de enero de 2018 la participación que le corresponde a CABA pasó al 3,50%.

El fundamento de este incremento en favor de CABA, en detrimento del Estado nacional, según el decreto era para “asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial que permita continuar consolidando la organización y funcionamiento institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y proseguir asumiendo las competencias, servicios y funciones inherentes a su régimen autónomo”.

Es cierto que hubo una transferencia al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en CABA. También es verdad que la delegación de nuevas funciones a los niveles de gobierno inferiores debe ir acompañadas por un mayor financiamiento. No obstante, el incremento, por Decreto, en la coparticipación hacia CABA fue excesivo, ya que pasó a recibir muchos más recursos que los que requería para brindar seguridad en su jurisdicción. Concretamente, hasta la actualidad asumir las funciones de seguridad demandaban 0,92% de los recursos coparticipables, aunque estaba recibiendo 2,10%.

El Decreto 735/2020

Considerando esta situación, donde se había favorecido, por Decreto, a CABA y el perjuicio que venía experimentando la provincia de Buenos Aires, el Estado nacional dispuso una modificación en la coparticipación, quitándole recursos a la jurisdicción más favorecida para compensar a la jurisdicción más desfavorecida. De esta forma, se respeta el art. 75, inciso 2 de la Constitución Nacional que postula que la distribución de los recursos coparticipables debe ser equitativa y solidaria.

De esta forma, de los 2,10% adicionales que estaba percibiendo CABA por la asignación de las funciones de seguridad, va a comenzar a percibir los recursos necesarios (0,92%) y con el excedente se crea el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la provincia de Buenos Aires para contribuir a las finanzas provinciales y subsanar la situación desventaja que enfrenta la provincia más poblada del país.

En definitiva, en este juego de suma cero, la reciente medida estaría devolviendo un poco más de equidad considerando un todo (la Nación) que debe pugnar desde su espíritu federal en alcanzar la mayor igualdad posible entre todas sus provincias.

(*) Economista, especialista en Finanzas Publicas. ESPADE.

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