El elefante que no vemos entre el Estado y el mercado

Aveces es duro reconocer, varios años después, que una parte importante de los problemas económicos, políticos y sociales que nos agobiaron como sociedad se debía a fenómenos que en su momento no fueron bien percibidos. En el análisis macroeconómico, esto ocurre cuando los analistas ponen demasiado énfasis en la coyuntura y el corto plazo, y no se llega a percibir bien la presencia de desequilibrios latentes o las restricciones al crecimiento sostenido. También ocurre cuando existen ciertos shocks reales o financieros que están haciendo su trabajo inexorable sin que los economistas ni los empresarios ni los políticos se den cuenta de lo que está pasando.

El problema es más difícil cuando los cambios que se están produciendo son de larga gestación e involucran cambios tecnológicos u organizativos que nos trascienden. Y más grave todavía, cuando analizamos esos cambios con enfoques que no son del todo apropiados para el problema en cuestión o ponen el énfasis en el lugar equivocado. El crecimiento notable de la informalidad en la Argentina es un fenómeno que cae dentro de esta última categoría. Según los últimos datos oficiales, la informalidad laboral ha venido creciendo sistemáticamente desde hace más de una década alcanzando en promedio 45% de la PEA (población económicamente activa) con variaciones que van desde 23% hasta 65%, según los sectores. Casi tres cuartas partes del incremento del empleo en este ciclo reciente se explica por empleos informales. Y una parte sustancial de los declarados desempleados se vinculan, a su vez, a organizaciones informales.

• Trascendente

Esto es un fenómeno que trasciende el mercado laboral como para pensar que se trata solamente de una reacción a impuestos elevados. La informalidad ha venido creciendo como parte de un nuevo espacio entre la formalidad del Estado y del mercado, y responde a transformaciones tecnológicas y estructurales que resultan determinantes en un amplio número de problemas que van desde la capacidad recaudatoria y de pago de la deuda externa, hasta temas diversos, como las regulaciones laborales y el sistema jubilatorio, los planes sociales, los piqueteros y, finalmente, la seguridad. Mientras tanto, todos o muchos de estos problemas se continúan mirando con el prisma de mercado versus Estado, que es insuficiente o parcial para entender algo más profundo.

Es un lugar común en los debates económicos y político-ideológicos del último siglo tender a encuadrar éstos en torno a la dicotomía entre el Estado y el mercado. Los límites entre el Estado y el mercado han sido objeto de varias explicaciones generales, pero en la discusión práctica, caso por caso, de numerosos problemas diarios de asignación de recursos económicos y de diseño de políticas sociales la dicotomía entre la organización estatal versus la organización descentralizada en la provisión de bienes y servicios ha dominado la escena. Los economistas nos hemos formado dentro de un paradigma dominante que, con versiones más a la derecha o a la izquierda, reconoce tanto las fallas del mercado (básicamente la existencia de bienes colectivos, las externalidades, los rendimientos crecientes y la información asimétrica) como las fallas del Estado (la asignación política y burocrática, la ausencia de incentivos a la eficiencia, el despilfarro y la corrupción, etc.). Al margen de la existencia de síntesis más recientes que reconocen costos de transacción (costos de fricción de funcionamiento de la economía) e introducen la ciencia política, lo cierto es que la dicotomía Estado-mercado ha sido la forma dominante de observación. Todos los enfoques pasan de un modo u otro por este prisma.

La dominancia de esta dicotomía no es caprichosa, sino que ha respondido a una realidad histórica marcada por los desarrollos tecnológicos y políticos desde la segunda revolución industrial y, a lo largo del siglo XX, en los países industrializados. El desarrollo de, por un lado, las empresas y el mercado y, por el otro, el Estado, han sido las formas más visibles de organizaciones que han emergido para resolver problemas de asignación econó-mica, social y política. En los países en desarrollo esto ha sido adaptado con ciertas dificultades reconocidas desde temprano por los problemas que el subdesarrollo plantea cuando adopta una forma extrema. Pero aun en todos estos casos, la dicotomía Estado-mercado ha dominado el escenario, desde participaciones fabulosas del Estado en la economía después de la Segunda Guerra Mundial hasta los casos más recientes de aperturas y liberalizaciones.

Pero algo distinto ha venido ocurriendo en las últimas dos décadas. En todas las sociedades, pero en las economías en desarrollo con mayor intensidad, ha venido abriéndose un «tercer» espacio que acumula poder económico, político y social (y a veces hasta extremos de poder militar) y que no responde ni a las empresas (o los empresarios, en el sentido formal del término) ni al Estado o los poderes políticos formales ni a las organizaciones paraestatales tradicionales como los sindicatos. En este espacio de la economía y sociedad es donde se desenvuelven organizaciones diversas: en lo económico, coexistiendo y superponién-dose a empresas y organizaciones laborales; en lo social, interviniendo en diversos procesos a través de ONG; en lo político, a través de organizaciones que no pueden encuadrarse en partidos formales y; finalmente, en el área de seguridad, a través de organizaciones legales o ilegales que disputan poder de fuerza.

No es correcto poner a todas estas organizaciones en la misma bolsa. Pero todas ellas tienen en común que les han venido quitando espacio al Estado y a las empresas como los casi únicos determinantes de las asignaciones de recursos y de poder en la sociedad. Reducen la capacidad del Estado de financiar sus actividades al tiempo que compiten ventajosamente con las empresas formales. Le disputan al Estado la media-ción en los conflictos sociales y el manejo de los planes sociales. Ejercen actividades de presión sobre las actividades de las empresas en cuanto a la asignación de las inversiones y el uso de recursos naturales y el espacio público. Finalmente, le quitan al Estado el monopolio de la fuerza, al competir con recursos, tecnología e información -simple o compleja-por el poder público, sea para reclamos justos, injustos o para sostener actividades ilegales. La globalización no necesariamente daña a estas organizaciones. Muchas de estas organizaciones son además permeables y adaptables como ningunas otras a la mayor interrelación de nexos económicos y políticos que significa la globalización.

• Bases

La base estructural de estos desarrollos son el cambio tecnológico impuesto por la revolución informática y la posindustrialización. La base social es el florecimiento de las libertades individuales y los derechos humanos de la posguerra. En el trasfondo, los costos de comunicación y organización estratégica han caído a un punto que diversos grupos y organizaciones pueden abrir un espacio de operaciones muy vasto con consecuencias para las finanzas públicas, la organización económica y social, y el poder político y policial, o aun militar. El hecho de que sean, como se dijo al comienzo, cambios que nos trascienden y que son de difícil predicción, no quita que no sugieran una agenda muy amplia de análisis. Es tiempo que dejemos de mirar la informalidad y la economía oculta como un fenómeno coyuntural asociado al desempleo (que es una consecuencia, no una causa) para explorar una amplia variedad de temas desde distintas ópticas y profesiones.

Debemos modificar nuestros análisis y recomendaciones, desde el diseño institucional y las reformas hasta las políticas y los instrumentos puntuales para explicar la informalidad y acomodarnos a la realidad relevante. Pare-mos, aunque sea por un momento, de pelearnos por el Estado o el mercado, mien-tras hay una parte importante de la sociedad que ha mutado a otras formas y que no la podemos integrar bien en el análisis o las políticas. No es que el debate mercado-Estado se haya vuelto irrelevante. Más bien es hora de que seamos algo más creativos y efectivos para enfrentar los problemas de nuestra época.