Los superpoderes: un tema que trasciende la economía

Desde la presentación del proyecto de Presupuesto 2005 hace un mes, la polémica por la concesión de superpoderes al Poder Ejecutivo ha ido «in crescendo», con opiniones adversas no sólo de opositores sino incluso de oficialistas que han desempeñado funciones importantes (ej.: Alfredo Atanasof, ex jefe de Gabinete).

En la semana que pasó, el jefe de Gabinete, Alberto Fernández, hizo un acalorada defensa en el Senado nacional de las facultades peticionadas, con tres afirmaciones principales: a) las facultades pedidas no son excepcionales sino las habituales que se conceden desde 1997; b) han sido usadas en mínima proporción y con buena finalidad; c) son imprescindibles porque el país sigue en emergencia y el Presidente las necesita para administrar.

Cabe acotar, que hábilmente el Dr. Fernández intentó reducir la discusión a sólo un aspecto de las facultades de excepción que el gobierno nacional tiene y que pretende ampliar en alcance y tiempo: las referidas a la posibilidad del jefe de Gabinete de modificar el destino de partidas presupuestarias por decisión administrativa sin respetar los límites de la Ley 24.156 de Administración Financiera y los de la Ley de Responsabilidad Fiscal 25.917 sancionada hace menos de dos meses.

Con este hábil procedimiento, Fernández quiso soslayar la discusión sobre el uso y abuso de los decretos de necesidad y urgencia (DNU) y las facultades especiales delegadas al gobierno para legislar, fundadas en la Ley de Emergencia 25.561 (dictada en enero de 2002; prorrogada por un año en diciembre de 2003 y cuya nueva prórroga está ahora solicitando el gobierno nacional), y para revisar contratos y concesiones de servicios públicos otorgadas por Ley 25.790 y prorrogadas por la Ley 25.820 cuya nueva prórroga también se está solicitando al Congreso. O sea, el Dr. Fernández quiso que sólo discutamos si resulta adecuado prestarle una pistola de aire comprimido, mientras esconde en el ropero un verdadero arsenal de armas nucleares...

Desde luego, esta discusión trasciende a la economía y al Presupuesto, porque se enmarca en el objetivo del presidente Kirchner de mejorar la calidad institucional; lo que es imprescindible, pues está demostrado que las instituciones y su calidad son las que posibilitan crecimiento sostenido y desarrollo social y no a la inversa (D. Rodrik,A Subramanian, F Trebbi, «La primacía de las instituciones...», IMF WP/02/189, con un estudio comparativo de 140 países).

La división de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial es un logro esencial de la Revolución Francesa para la República; ya que antes, las tres funciones estaban concentradas en el monarca o emperador. Por ello, el art. 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 dice: «Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución».

• Deterioro

En materia de decretos de necesidad y urgencia, el presidente Kirchner está deteriorando aun más la ya desmejorada calidad institucional del pasado:

1853-1983 (130 años) = 25 DNU.

1983-1989 (6 años-Alfo nsín) = 10 DNU.

1989-1999 (10 años-M enem) = 545 DNU (210 después de la reforma constitucional del '94, que intentó acotarlos).

1999-2001 (2 años-De la Rúa) = 50 DNU.

Mayo 2003-agosto 2003 (15 meses-Kirchner) = 105 DNU.

Lo mismo ocurre en materia de facultades delegadas en razón de la emergencia.

Es cierto que Menem tuvo facultades amplias de emergencia derivadas de las leyes

23.696 y 23.697, así como De la Rúa -ya no tan amplias- por la Ley 25.414 y es justificada la discusión sobre si se hizo debido uso de las mismas; pero no puede sacarse de contexto que las leyes de Menem se dictan con un país en hiperinflación y las de De la Rúa con una convertibilidad agonizante por exceso de déficit fiscal, pérdida de competitividad de la economía y recesión desde 1998.

Kirchner, en cambio, pretende continuar en 2005 utilizando la Ley 25.561 (que se dictó para Duhalde en enero de 2002, por los mismos legisladores que un mes antes habían derogado las facultades de emergencia otorgadas a De la Rúa...) que son las más amplias de la historia argentina (p.ej.: permite al PEN fijar el régimen cambiario que se le antoje, art. 2) que eran justificadas en el medio del default y la devaluación, medianamente razonables en 2003, casi insostenibles en 2004 y lucen como absurdas e injustificadas en 2005...

Y en cuanto a las facultades del jefe de Gabinete para modificar el Presupuesto, ninguna de las afirmaciones del Dr. Alberto Fernández en el Senado resisten el análisis. Veamos:

1) Son las facultades habituales que se conceden desde 1997. Inexacto. Lo que es habitual incluso desde antes de 1997 es autorizar reestructuraciones dentro del total asignado sin dejar de observar las leyes 24.156 y 11.672. El artículo propuesto faculta a modificar el Presupuesto:

a) sin sujeción a la Ley de Responsabilidad Fiscal (esto es inédito, jamás existió antes y menos con una ley que no tenía dos meses de antigüedad);

b) sin sujeción al art. 37 de la Ley de Administración Financiera 24.156 (esto significa que se puede modificar el monto total del Presupuesto y del endeudamiento, así como aumentar gastos corrientes bajando gastos de capital y hasta cambiar la finalidad del gasto... En criollo: usar plata autorizada para remedios de hospitales en pago de deudas; o de educación para gastos reservados... o lo que la imaginación dicte).

Esta autorización sólo existió para 2001 cuando variaba todos los días la deuda pública por aumento de la tasa de interés y la recaudación se caía a pedazos; y en el Presupuesto 2004, con 11% de crecimiento de la economía, un superávit de más de $ 17.000 millones, etc. Nótese que en los presupuestos 2002 y 2003 esta «franquicia» no existió.

Por si fuese poco, un artículo del proyecto de Presupuesto 2005 elimina la restricción del art. 84 de la Ley 11.672 (Complementaria Permanente de Presupuesto) que prohíbe desviar fondos destinados a servicios de deuda y obligaciones a cargo del Tesoro para otras jurisdicciones; i n t e n t a n d o prorrogar una facultad que el Congreso no le dio, pero que el Ejecutivo se autoasignó este año mediante el DNU 917/'04.

2) Las facultades han sido usadas en mínima proporción (se mencionó sólo $ 150 millones) y con buena finalidad. Inexacto. Se están omitiendo las modificaciones efectuadas por DNU, que ni son mínimas ni son todas de probada buena finalidad (ej. el DNU 917/ '04, reestructuración presupuestaria de $ 4.274 millones, que aumenta los gastos de publicidad y propaganda de la propia Jefatura de Gabinete en $ 45 millones; adiciona más de $ 1.200 millones al costo de una crisis energética evitable según las opiniones del propio Roberto Lavagna; asigna $ 91 millones a Yacyretá; $ 65 millones a acciones de paz en Haití (que teóricamente iba a pagar la ONU o el gobierno de EE.UU.) y $ 214 millones a un plan de seguridad diseñado por el ex ministro Béliz, que el Dr. Rosatti puso en duda en cuanto a su continuidad y ejecución); $ 6,6 millones para LAFSA; y $ 170 millones para gastos de personal en obligaciones a cargo del Tesoro, una jurisdicción «virtual» que no tiene empleados.

3) Son imprescindibles porque el país sigue en emergencia y el Presidente las necesita para administrar. Inexacto. La emergencia esta confinada a lo social y las facultades que se piden exceden ese marco; y el Presidente no las necesita... Le sobra mayoría en el Congreso, que hasta hoy no le ha rechazado un solo proyecto, y ha modificado parcialmente muy pocos, lo que es un récord histórico...

Como conclusión final, el reincidir en la obtención de facultades extraordinarias (algunas inéditas) de amplio margen discrecional de uso, ni mejora la calidad institucional ni acorta el camino hacia el país serio que el Presidente y todos los argentinos quieren.

El contexto de discrecionalidad presupuestaria está ejemplificado por el diario «La Nación» el 21-9-04 en el artículo: «Santa Cruz, favorecida en el reparto de fondos para obras», del que surge que en 2004, de $ 1.326 millones para obras viales ejecutados, Santa Cruz se llevó 30% (Pcia. de Buenos Aires, $ 427 millones; Santa Cruz, $ 400 millones; Córdoba, $ 150 millones; Jujuy, $ 127 millones; Chaco, $ 80 millones; Misiones, $ 72 millones; T. del Fuego, $ 34,5 millones; La Pampa, $ 12 millones; Río Negro, $ 11 millones; Sta. Fe, $ 4,2 millones).

Un contexto que se agrava y que hace que la discusión de los números del Presupuesto carezca de mayor significación porque:

1) hay casi tantos DNU como proyectos de leyes enviados al Congreso;

2) no hay participación del Congreso ni partidos políticos en la negociación excepcional (por monto, características, complejidades, etc.) de la deuda pública;

3) hay cada vez mayor monto y menor claridad en los mecanismos de asignación de subsidios al sector privado

(p.ej.: los derivados de la crisis energética y de construcción de los gasoductos, los de transportes (ferrocarriles, ómnibus), los de industria naval, la línea aérea estatal que aún no despega, Yacyretá, etc.;

4) deterioro de los controles (se han substituido directores de órganos reguladores sin cumplir el procedimiento legal que le da participación especial al Congreso...), etc.

(*) Ex senador nacional