La limitación a las reelecciones bonaerenses podría ser inconstitucional

Opiniones

Una Ley bonaerense limitó las reelecciones de los intendentes y de los concejales y estableció que solo podrían ser reelectos en una oportunidad. Pero la política juega. La batalla puede definirse en los estrados judiciales.

Aún cuando todavía faltan dos años para las próximas elecciones ejecutivas en la Provincia de Buenos Aires y, a pesar de que solo pasaron dos semanas del último turno electoral, en el transcurso de los últimos días, la agenda política se vio fuertemente afectada por una discusión que parece irrisoria en comparación con los problemas estructurales que afectan a nuestro país, pero que, de todas formas, es interesante para la clase dirigente bonaerense. Se trata de la posibilidad que los intendentes puedan ser reelectos indefinidamente.

Hasta 2016 no existía en Buenos Aires normativa alguna que impidiera que los jefes comunales fueran electos sucesiva e ilimitadamente para ocupar sus cargos. La Constitución local no se expide al respecto y no había, hasta entonces, legislación que limitara la reelección.

Sin embargo, la situación cambió en agosto de ese año con la sanción de la Ley bonaerense 14.836 que limitó las reelecciones de los intendentes y de los concejales y estableció que, en adelante, solo podrían ser reelectos en una oportunidad. El primer período a computarse sería el comprendido entre 2015 y 2019.

En las elecciones de 2019 decenas de mandatarios locales lograron su reelección. No hubo mayores cuestionamientos hasta que, en noviembre de 2020, el presidente Alberto Fernández, durante un almuerzo celebrado en Avellaneda con intendentes de extracción peronista, manifestó públicamente su desacuerdo con la norma que impedía la re-reelección de los mandatarios municipales.

Desde allí, el tema comenzó a escalar posiciones desde los sótanos de la política bonaerense y, luego de las últimas elecciones generales, en las cuales los jefes comunales jugaron un rol significativo para acortar las distancias de las PASO entre la lista encabezada por Victoria Tolosa Paz y Diego Santilli, el reclamo de los dirigentes que ven cada vez más cerca la imposibilidad de volver a postularse para conducir sus distritos en 2023 se tornó resonante y pasó a ocupar un rol central en la agenda política poniendo sobre el tapete una discusión que posee numerosas aristas.

Desde un punto de vista político, los números en la Cámara de Diputados y el Senado de la Provincia de Buenos Aires hacen presumir que, en caso de querer avanzar con la derogación de la norma, el oficialismo referenciado en la figura del gobernador Axel Kiciloff podría lograrlo aunque no sin cierto esfuerzo. En la Cámara de Senadores, donde podría darse un escenario de empate entre opositores y el Frente de Todos, la decisión quedaría en cabeza de la vicegobernadora Verónica Magario.

Sin embargo, hay factores que hacen vislumbrar posibles quiebres. Por un lado, el massismo, hoy aliado del oficialismo provincial, fue uno de los promotores de las limitaciones a las re-reelecciones y un cambio intempestivo de postura podría lesionar su credibilidad. Por el otro, varios intendentes de los distintos sectores que componen Juntos por el Cambio tienen aspiraciones de continuar al frente de sus respectivos gobiernos locales. Por lo tanto éstos no verían con malos ojos una reforma y podrían incidir en las voluntades de legisladores que pertenecen a sus secciones electorales.

La batalla puede definirse en los estrados judiciales. Desde un punto de vista legal, se vislumbra la presentación de acciones declarativas de inconstitucionalidad o recursos de amparo para conseguir la impugnación de la Ley provincial 14.836.

Deben destacarse algunas cuestiones para entender en profundidad cuál es el escenario constitucional. Allí cobra especial relevancia el hecho que la Provincia de Buenos Aires sea una de las jurisdicciones subnacionales que, tras la reforma de 1994 que consagró la autonomía municipal, no receptó el mandato del constituyente federal en su texto constitucional provincial. De hecho, la convención constituyente bonaerense celebrada en ese mismo año, desoyó a la propia ley que declaró la necesidad de la reforma e ignoró de plano la cuestión relativa a la autonomía de los municipios que ya había sido incluida en el orden constitucional nacional y, previamente, en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Si bien la Constitución de la Provincia de Buenos Aires contempla una regulación por demás escueta y limitada de la cuestión municipal, delegando en la Legislatura Provincial la reglamentación del grueso de los aspectos del régimen aplicable a las municipalidades, la realidad es que, como lo han advertido en estos días prestigiosos constitucionalistas como Gustavo Arballo o Domingo Rondina, cuando la Constitución no fija límites a los ciudadanos que pueden postularse para un cargo electivo, la ley tampoco puede hacerlo. Además, la Constitución provincial tampoco habilita a los municipios a dictarse sus propias Cartas Orgánicas, donde cada distrito podría resolver esta cuestión omitida por la ley fundamental bonaerense.

Dentro de ese marco, al ser los intendentes y concejales cargos creados por la ley máxima de la Provincia, las condiciones de elección únicamente pueden ser limitadas por la propia Constitución. Al prohibir la reelección indefinida, el Poder Legislativo estableció impedimentos que la Constitución no prevé y eso es, en definitiva, lo que deja las puertas abiertas para una declaración de inconstitucionalidad de la norma legal que establece prohibiciones no fijadas por el Poder Constituyente a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con el gobernador y vicegobernador, respecto de quiénes la Constitución bonaerense sí se expide expresamente limitando las reelecciones a dos mandatos consecutivos.

Se torna particularmente relevante la delegación hecha por la Constitución provincial a la Legislatura, ya que, en su Artículo 191, solamente faculta a los diputados y senadores a deslindar las atribuciones y responsabilidades de los Departamentos Ejecutivos y Legislativos municipales, pero no les confiere la potestad de legislar sobre las condiciones y requisitos que deben cumplir los ciudadanos para poder postularse y ser elegidos para ejercer esos cargos públicos.

En similar sentido, la tacha de inconstitucionalidad podría encontrar anclaje en otro aspecto no menor, que ha sido resaltado por el también constitucionalista Pedro Caminos: la intromisión de la Legislatura de la Provincia en la esfera de autonomía de los municipios que son, en última instancia, los que deberían resolver cuestiones tales como las condiciones de elegibilidad de sus mandatarios ante la ausencia de un marco normativo dispuesto por la Constitución provincial.

Tampoco es posible que convencionales constituyentes a nivel municipal busquen impedimentos o avales a las reelecciones indefinidas, porque el marco constitucional de la Provincia de Buenos Aires no reconoce la autonomía de los municipios en el orden institucional y político, y no les permite dictarse sus propias Cartas Orgánicas, instrumentos legales en los cuales cada comuna podría saldar la discusión respecto a la posibilidad de reelección de sus autoridades locales.

Frente a este panorama, y si bien hoy existe un amplio consenso en torno al valor republicano de las limitaciones a las reelecciones indefinidas para evitar la perpetuación de las mismas en los cargos electivos, en el marco de una verdadera República este tipo de cuestiones deben establecerse respetando el marco constitucional vigente. Por ello, entendiendo que el fin no justifica los medios y que la finalidad loable de una ley no resulta argumento suficiente ni mucho menos válido para violar la Constitución, el camino que debe seguirse es el de la reforma constitucional a nivel provincial.

La convocatoria a una nueva convención constituyente no solo permitirá zanjar esta cuestión, sino que también servirá para que la Provincia de Buenos Aires pueda avanzar hacia un régimen que garantice la autonomía municipal, cumpliendo con el mandato del Artículo 123 de la Constitución Nacional y que faculte a los municipios bonaerenses a dictarse sus propias Cartas Orgánicas, para que los gobiernos locales puedan desarrollarse plenamente y satisfacer de mejor manera las numerosas necesidades insatisfechas que afectan a sus habitantes.

Abogado constitucionalista y profesor de Historia y Derecho Constitucional de la Universidad del Salvador. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.

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