Cede más poder a Kirchner el Congreso esta semana

Política

Que el Congreso no ejerza todas las funciones que le otorga la Constitucional nacional puede ser, en cierta medida, entendible. Muchas de ellas las ha cedido al Poder Ejecutivo, como la recaudación de impuestos o negociar la deuda. Pero hay otras que son indelegables en cualquier país serio. Entre estas funciones están autorizar el gasto público, aprobar qué hará cada gobierno con la recaudación o decidir qué impuestos se aplicarán. En la Argentina, los diputados y senadores siguen cediendo atribuciones. Aprobarán esta semana que se profundice la figura de un presidente-legislador, aceptando que los decretos de necesidad y urgencia tengan vigencia ilimitada. Y sumarán mañana su apoyo a modificar la única ley que controla la contabilidad del país para que la tarea de distribuir los fondos públicos la haga directamente el jefe de Gabinete. Ceden, así, con esta atribución, una función esencial de la división de poderes.

Jorge Matzkin, el jefe del bloque peronista durante buena parte del gobierno de Carlos Menem y uno de los más agudos operadores de la Cámara de Diputados, pronosticó ya en el año 2001 el destino que parece tener en la Argentina la Ley de Presupuesto Nacional. «Podríamos hacer un presupuesto que dijera: Artículo 1: Recáudense los impuestos que se pueda; y Artículo 2: Utilícese la plata que se recaude para la felicidad del pueblo y la grandeza de la Nación. Con eso bastaría si votamos estas facultades al jefe de Gabinete».

Lo decía Matzkin contra el gobierno de Fernando de la Rúa que intentaba consagrar en el proyecto de Presupuesto de ese año una delegación de facultades para que el jefe de Gabinete redistribuyera partidas sin atenerse a la Ley de Administración Financiera y los Organos de Control. En resumen, era otro año más de «superpoderes», pero con una diferencia sustancial a la actual: ni Carlos Menem, ni Fernando de la Rúa, ni Eduardo Duhalde soñaron nunca en que fuera por más de un año o que se incorporara como modificación permanente al sistema. No existía tampoco en ese momento otra «razón de Estado» para pretender esos poderes como es la mayor recaudación actual que se verifica con relación a lo presupuestado -algo no casual sino buscado a la hora de redactar cada Presupuesto- y la necesidad de tener libertad para disponer el destino de esos fondos. Por el contrario, eran épocas en las que sólo se administraba déficit.

  • Característica

    El proyecto que el jueves por la noche el gobierno ingresó en el Congreso, a las apuradas y horas antes del partido Argentina-Alemania, y que mañana comienza a debatir la Comisión de Presupuesto y Hacienda del Senado, va mucho más allá de ese intento radical de obtener efímeros superpoderes, y tiene como principal característica -remarcada el fin de semana por la prensa- el hecho de ser un otorgamiento permanente de facultades especiales al jefe de Gabinete para manejar el presupuesto.

  • Son «permanentes» porque, supuestamente, por primera vez el gobierno introduce esos poderes para el jefe de Gabinete no dentro de la Ley de Presupuesto y con vigencia sólo para ese año, como se hizo hasta ahora, sino que directamente modifica la Ley de Administración Financiera -madre del control de la contabilidad nacional y que en algún momento fuera orgullo en Latinoamérica de seriedad fiscal-. Pero, en realidad, esto no es la primera vez que sucede.

    Cuando en setiembre de 2005 el gobierno envió al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 2006, apareció lo que muchos interpretaron como una autolimitación, al no aparecer esas facultades extendidas. Es decir, la historia argentina en la materia indica que cuando cada gobierno intentó evadir la autorización del Congreso para modificar el Presupuesto, recurrió a introducir en el proyecto de cada año un artículo por el que se facultaba a hacerlo al jefe de Gabinete.

    Comenzó en la era Menem con la mera autorización para cambiar el destino de los fondos y reasignar partidas; creció luego a eximir a ese funcionario de cumplir con el artículo 37 de la Ley de Administración Financiera, lo que básicamente significa decir que puede ejecutar como gasto corriente fondos que fueron destinados a gasto de capital. Es decir, que puede, por ejemplo, usar fondos de obra pública para pagar sueldos o asistir a alguna provincia.

    Durante los gobiernos de Menem y De la Rúa sólo se excluía de esa posibilidad a las partidas destinadas al pago de deuda, una garantía a los tenedores de bonos argentinos.

  • Equiparación

    En lo que parece casi un chiste de mal gusto, esos poderes avanzaron hasta eximir al jefe de Gabinete de cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal y la primera ocasión para hacerlo fue sólo seis meses después de haberla votado. En síntesis, se terminó equiparando la potestad de legislar de dos Cámaras -en total 329 diputados y senadores- por una orden sólo firmada por el jefe de Gabinete.

    El año pasado, Néstor Kirchner rechazó esa suma de poder público en materia de gasto -algo que los poco entendidos aplaudieron sin saber realmente de qué se trataba-, pero lo cierto es que un año antes el gobierno había modificado también en forma permanente -en la Ley de Presupuesto 2005- otra norma clave para el manejo de fondos públicos: la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto. Gracias a ese cambio, el Poder Ejecutivo pudo seguir manejando con menos control parlamentario que nunca algunas áreas clave del Presupuesto, como la estratégica Jurisdicción 91-Obligaciones a Cargo del Tesoro, una cuenta que pasó en los últimos años de manejar unos $ 2.500 millones a $ 9.000 millones y sobre la que el jefe de Gabinete tiene poder absoluto. Todo lo que se debía ajustar en materia de gasto podía pasar por allí. Por lo tanto, poco era lo que se había resignado.

    El cambio que ahora quiere sancionar el gobierno en el Congreso es cirugía mayor en materia de poderes y a un nivel que lo dejará tranquilo para siempre: modificar directamente ese artículo 37 de la Ley de Administración Financiera, quedando como único límite que el Congreso tendrá reservado las decisiones que «afecten el monto total del Presupuesto y el monto de endeudamiento previsto». Traducido: para esos casos el Presidente deberá recurrir a un decreto de necesidad y urgencia en lugar de a una decisión administrativa del jefe de Gabinete.

  • Y este último punto lleva a una de las posibles explicaciones de por qué el gobierno avanza ahora con una ley por la que pagará un alto costo político, a pesar de que tiene garantizada su aprobación.

    Durante este año, y gracias a haber «resignado» supuestamente esos superpoderes en el Presupuesto 2006, el Presidente debió recurrir a firmar más decretos de necesidad y urgencia que de costumbre para disponer modificaciones al presupuesto, en lugar de hacerlo como en años anteriores por una mera resolución administrativa del jefe de Gabinete.

    Esa desaparición casi completa del rol del Congreso, como poder originario y único, en la autorización del uso de recursos y destino del gasto -lo dicen las constituciones no sólo de la Argentina sino de todo país republicano-, tuvo un quiebre, quizá por error de cálculo, hace un mes y medio, cuando Cristina Fernández de Kirchner apuró el tratamiento de la ley de creación de la Comisión Bicameral de Control de los Decretos de Necesidad y Urgencia.

    Aunque en ese momento no se mencionó en el Senado, a partir de la creación de esa bicameral y aunque funcione con la imperfección institucional de no tener plazo para el tratamiento de los DNU presidenciales, se abrió la posibilidad de que todo decreto fuera debatido en el Congreso. Así, aunque más no fuera en una sesión en minoría, la oposición podrá discutir ante las cámaras de televisión los decretos presidenciales de reasignación de gasto y, sobre todo, los que se firman para ajustar la realidad de una mayor recaudación que la prevista con los gastos que disponer la Casa Rosada sin consultar al Congreso. Obviamente, esta posibilidad no gustó al oficialismo.

    Por eso, la necesidad de volver y en forma permanente y sin fisuras a un sistema donde algunos de esos cambios antipáticos se hicieran por un instrumento menor, administrativo, que no tuviera la trascendencia de los DNU que, aunque sea por mera discusión política, pasarán a ser estrellas del Congreso. Sólo será imposible evitar de la bicameral aquellos cambios con relación al total del gasto o la deuda sobre los que se necesitará una ley -como pensaron quienes escribieron nuestra Constitución en 1853- o un DNU, como resolvió el pacto de Olivos.
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