Decretos: Senado trata sistema de control que controlará poco

El Senado tendrá esta semana como tema excluyente la sanción de la ley que reglamenta el control para los decretos de necesidad y urgencia. El proyecto que llega al recinto es una creación de Cristina Fernández de Kirchner que le permitió a la senadora, en un difícil equilibrio, cumplir con su postura histórica sobre el tema -fuertemente controladora de los decretos presidenciales- y, al mismo tiempo, no complicarle el manejo de esos instrumentos a su marido. En los hechos, no habrá «sanción ficta» -es decir, los DNU no quedarán aprobados por el mero silencio del Congreso-, pero tampoco se impondrá un plazo para que las Cámaras se expidan. Mientras eso no ocurra, los decretos continuarán en vigencia.

Puede decirse que el Senado dará el miércoles un paso fundamental para cumplir con la sanción de una de las leyes derivadas de la reforma de la Constitución nacional de 1994 que, junto con la modificación de la Ley de Coparticipación, es uno los más importantes proyectos que esperan desde la reforma. Así lo entiende casi toda la oposición, aunque frente a la variante de reglamentación propuesta por Cristina de Kirchner, hay diferentes opiniones.

El radicalismo apoyó en general el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales por considerarlo un paso adelante y alejarse de la idea que sostenía -pareció luego toda una estrategia del oficialismo- Miguel Angel Pichetto, presidente del bloque del Frente para la Victoria, que proponía que la Bicameral a crearse tendría un plazo de 10 días para emitir el dictamen sobre cada decreto de necesidad y urgencia, de veto a una ley o en uso de facultades delegadas, y que si en 60 días los recintos no se expedían a favor o en contra, el DNU quedaba ratificado. Es la versión más dura de lo que se conoce como «sanción ficta», algo que hasta la propia Cristina Kirchner recordó está expresamente prohibido en la Constitución nacional para la sanción de leyes, principio que se cree debe aplicarse también a la ratificación parlamentaria de estos decretos. «La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta», dice el artículo 82.

Disidencias

El radicalismo señaló, el día en que la Comisión de Asuntos Constitucionales se reunió para tratar el proyecto que Cristina presentó sorpresivamente, que expresaría disidencias en algunos artículos, por ejemplo, el que no fija plazo para el tratamiento de los decretos estableciendo que las cámaras deben hacerlo «inmediatamente», pero que apoyará en el recinto la iniciativa. De hecho, Ernesto Sanz había presentado un proyecto ante la comisión -que se debatió por meses junto con el de Pichetto- con la posición contraria: es decir, que si en un plazo de 60 días los decretos no eran ratificados o rechazados por los recintos, éstos quedaban automáticamente derogados.

Pero otros sectores de la oposición no piensan lo mismo en relación con el proyecto «Cristina». Por ejemplo, muchos senadores, entre ellos, el socialista Rubén Giustiniani, y más diputados, consideran que incluso el proyecto de Pichetto, con su consagración de la «sanción ficta», era aún más progresista que el consagrado en el dictamen de Asuntos Constitucionales. En su desenfrenado oficialismo, Pichetto, dicen, había puesto mayor certeza al fijar claramente los límites de la comisión y del Congreso para ratificar los decretos. Se interpreta que ahora quedará consagrada de hecho una «sanción ficta» al no existir tiempo límite para su tratamiento y, mientras tanto, quedan en vigencia.

Debe recordarse, de todas formas, que a los efectos legales por ejemplo, si un particular se presenta a la Corte Suprema por considerarse damnificado por la aplicación de algún DNU, algo bastante frecuentenoes lo mismo que un decreto esté formalmente ratificado por el Congreso que encontrarse en lista de espera por años sin ser debatido en las Cámaras.

Por ser la reglamentación de uno de los institutos consagrados en la Constitución nacional, el Frente para la Victoria necesitará el miércoles de una mayoría calificada para aprobar la creación de la Bicameral, es decir, la mitad más uno de los votos positivos. Para eso ya tiene a todos sus senadores, más el radicalismo, que adelantó el voto positivo en el debate en general. Con esa ayuda le bastará de sobra al oficialismo para conseguir el éxito.

Los decretos de necesidad y urgencia son, en realidad, una creación, jurídicamente hablando, de la Constitución de 1994. No es que antes no existieran, pero no tenían entidad constitucional y su fuerza se basaba en el reconocimiento que la jurisprudencia había hecho de esos actos legislativos emanados del Presidente de la Nación. La Justicia en esos casos había actuado siempre mayormente ratificando esa política de hechos consumados del Poder Ejecutivo, en algunos casos, como continuación del problema que surgió luego de cada gobierno militar con los decretos-ley que firmaba el militar de turno para reemplazar el inexistente Congreso en las épocas de dictadura.

Esa práctica impregnó entonces la democracia desde hace décadas, pero con límites muy precisos: sólo en verdaderas situaciones de «necesidad y urgencia», en cuestiones estratégicas -como cuando Raúl Alfonsín lanzó el Plan Austral y debió dar un golpe de efecto-, en esos tiempos los DNU se contaban con los dedos de las manos. Con la llegada de Carlos Menem al poder, la lapicera presidencial se aceleró, y tras el pacto de Olivos y la reforma constitucional, se produjo directamente un cambio en la forma no sólo de resolver cuestiones en el gobierno, sino directamente de legislar.

Fue cuando se introdujo en el artículo 99, inciso tres, la existencia de los DNU y se fijaron sus límites, que pocas veces se respetaron: «El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo», hasta ahí el límite que pone la constitución a gobernar por decreto y luego fija la excepción: «Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, junto con el jefe de Gabinete de ministros». Esta excepción es lo que Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner convirtieron en regla.

Peor aún es que desde ese momento hasta ahora los presidentes quedaron habilitados constitucionalmente a firmar decretos, pero sin ningún tipo de control, ya que la Bicameral nunca se reglamentó, por lo que ni senadores ni diputados podían abocarse a debatir un decreto presidencial si es que el propio gobierno no lo pedía, como hizo, por ejemplo, con la reestatización de AySA o el decreto de pago al FMI.