Plusvalía urbana y construcción: el informe que advierte una pérdida de capacidad recaudatoria en la Ciudad

Un análisis privado reveló que el FODUS (Fondo para el Desarrollo Urbano Sostenible), creado para financiar vivienda y obras de integración, quedó afectado por cambios normativos.

Construcción en la Ciudad. Las decisiones urbanísticas que habilitan mayor edificabilidad generan valorización del suelo, uno de los ejes del debate sobre la captación de plusvalía urbana

La captación de la plusvalía urbana volvió al centro del debate sobre el desarrollo de la Ciudad de Buenos Aires a partir de un informe reciente elaborado por la Fundación Tejido Urbano. El trabajo analizó el funcionamiento del Fondo para el Desarrollo Urbano Sostenible (FODUS), una herramienta creada por el Gobierno porteño para captar parte del aumento del valor del suelo generado por decisiones urbanísticas y destinar esos recursos a obras de integración y equidad territorial.

El trabajo advirtió que, con el paso del tiempo, el instrumento perdió fuerza recaudatoria y capacidad de incidencia. Según el análisis, cambios normativos, exenciones y el uso creciente de convenios urbanísticos redujeron el alcance original del fondo y limitaron su potencial como herramienta estructural de financiamiento urbano.

La lógica detrás de la captación de plusvalía resulta sencilla: cuando el Estado modifica las reglas urbanísticas, habilita más altura o mayor densidad constructiva, el valor del suelo aumenta por una decisión pública y no por una inversión privada directa. La plusvalía urbana busca que parte de ese beneficio extraordinario vuelva a la ciudad en forma de infraestructura, vivienda y servicios.

Fernando Álvarez de Celis, director ejecutivo de la Fundación Tejido Urbano, explicó que la plusvalía urbana constituye uno de los instrumentos más relevantes para pensar un desarrollo urbano equilibrado. “Cada decisión urbanística genera ganadores claros. El desafío consiste en que ese beneficio no quede concentrado, sino que se transforme en recursos para políticas públicas”, señaló.

Como se creó el FODUS

El FODUS se creó con ese objetivo. Los recursos captados debían destinarse a obras vinculadas al desarrollo urbano sostenible, la integración social y la mejora de infraestructura en áreas con mayores déficits. Sin embargo, el informe indicó que el diseño normativo sufrió modificaciones que afectaron su funcionamiento.

Uno de los puntos centrales del trabajo fue la proliferación de exenciones y regímenes especiales. Según el estudio, estas excepciones redujeron la base de aportantes y debilitaron el carácter general del instrumento. En lugar de reglas homogéneas, el sistema incorporó tratamientos diferenciales que impactaron sobre la recaudación potencial.

A ese proceso se sumó el uso creciente de convenios urbanísticos. El informe señaló que estos acuerdos, negociados caso por caso entre el Estado y desarrolladores privados, reemplazaron en muchos proyectos los mecanismos automáticos de captación de plusvalía. Esa dinámica introdujo mayor discrecionalidad y menor previsibilidad.

Desde la fundación advirtieron que este cambio de enfoque alteró la lógica original del FODUS. En lugar de un instrumento estructural, con reglas claras y de aplicación general, el fondo pasó a convivir con acuerdos particulares que redujeron la escala del impacto fiscal y territorial.

El trabajo también puso el foco en el destino de los recursos efectivamente recaudados. Si bien el FODUS se pensó para financiar proyectos de integración urbana, el informe indicó que en algunos casos la asignación perdió vínculo directo con ese objetivo. La falta de trazabilidad entre recaudación y obras concretas debilitó la legitimidad del instrumento.

Álvarez de Celis remarcó que la experiencia comparada muestra que la captación de plusvalía funciona mejor cuando existe estabilidad normativa y reglas automáticas. “No se trata de frenar la construcción ni la inversión, sino de ordenar el crecimiento y asegurar que una parte de ese valor generado vuelva a la ciudad”.

Por zonas

El informe detalló además cómo la contribución por plusvalía urbana se estructura territorialmente en la Ciudad (ver mapa), a partir de alícuotas diferenciadas por zonas. En la Zona 1, con una carga del 10%, se incluyeron barrios como Villa Lugano, Villa Soldati, Nueva Pompeya, Flores, Parque Avellaneda y La Paternal.

La Zona 2, con una alícuota del 18%, abarcó a La Boca, Barracas, Constitución, Balvanera, San Cristóbal, Parque Patricios, Boedo, Parque Chacabuco, Villa Mitre, Villa Santa Rita, Floresta, Vélez Sarsfield, Monte Castro, Villa Real, Versalles, Liniers y Mataderos.

Fuente: Fundación Tejido Urbano

En la Zona 3, gravada con el 27%, quedaron Monserrat, San Telmo, Almagro, Villa Crespo, Chacarita, Villa Ortúzar, Parque Chas, Agronomía, Villa del Parque, Villa Pueyrredón, Villa Devoto, Saavedra y Coghlan.

Finalmente, la Zona 4, con la mayor alícuota del 35%, concentró a Caballito, Puerto Madero, San Nicolás, Retiro, Recoleta, Palermo, Belgrano, Colegiales, Núñez y Villa Urquiza, es decir, los barrios de mayor valorización inmobiliaria, donde las decisiones urbanísticas generan los incrementos de valor más significativos.

Pérdida de capacidad recaudatoria

El informe señaló que la pérdida de capacidad recaudatoria no solo implicó menos recursos disponibles, sino también una oportunidad desaprovechada para reducir desigualdades territoriales. En un contexto de restricciones fiscales, la plusvalía urbana aparece como una herramienta clave para financiar políticas públicas sin aumentar la presión tributaria tradicional.

Desde la Fundación Tejido Urbano señalaron que la discusión sobre la plusvalía urbana trasciende la cuestión fiscal. Se trata de definir cómo se distribuyen los beneficios del desarrollo urbano y qué rol asume el Estado frente al mercado inmobiliario. En ese sentido, el informe propuso revisar el marco normativo vigente y fortalecer los mecanismos de captación automática.

Efecto UVA y futuro

Uno de los puntos centrales del informe fue la evolución del Valor de Incidencia del Suelo, expresado en UVAs por manzana y definido cada año en la Ley Tarifaria que acompaña al Presupuesto porteño. Este parámetro constituye el componente B de la fórmula de cálculo de la plusvalía urbana y resulta clave para determinar cuánto aporta cada proyecto.

El informe advierte que, si no se corrigen los desvíos detectados, el FODUS podría quedar relegado a un rol secundario dentro de la política urbana porteña. En un contexto de alta valorización inmobiliaria, resignar recursos del suelo limita la capacidad del Estado para intervenir de manera estratégica

Al comparar los valores fijados en 2021 con los de las tarifarias 2024 y 2025, el estudio detectó una reducción abrupta: entre 2024 y 2025 la caída promedio alcanzó el 60%, con casos extremos de hasta 91%, mientras que entre 2021 y 2025 la baja acumulada llegó al 77%.

El recorte adquiere mayor relevancia al contrastarlo con la evolución del mercado inmobiliario. En el mismo período, el Índice de Precios del m2 en CABA medido por Zonaprop registró una baja cercana al 17%, muy inferior al ajuste aplicado sobre el Valor de Incidencia. En la práctica, la Ley Tarifaria 2025 implicó un descuento adicional de alrededor del 60% sobre una depreciación que ya reconocía el mercado. Según el informe, esta decisión redujo de manera directa la base de cálculo de la plusvalía urbana y, por lo tanto, la recaudación potencial del instrumento.

Los ejercicios realizados sobre proyectos hipotéticos mostraron con claridad ese efecto. Al aplicar los valores de incidencia de 2024 y 2025, la plusvalía medida en UVA cayó entre 42% y 43%. Si bien en pesos el impacto apareció amortiguado por la indexación de la UVA, al expresar los montos en dólares —la moneda de referencia del mercado inmobiliario— la contribución se redujo entre 18% y 19%. Este desacople, advirtió el informe, “abarata” la plusvalía urbana en términos reales y debilita su función redistributiva, ya que mientras el valor del suelo se negocia en dólares, el aporte efectivo de los desarrolladores pierde peso en esa misma moneda.

Álvarez de Celis sostuvo que la Ciudad enfrenta un desafío central en materia de desarrollo urbano. “Sin instrumentos sólidos de captación de plusvalía, el crecimiento tiende a profundizar desequilibrios. La ciudad necesita herramientas que acompañen la inversión privada y, al mismo tiempo, financien políticas de integración”, expresó.

De cara a los próximos años, la Fundación Tejido Urbano planteó reabrir el debate sobre la captación de plusvalía en CABA para fortalecer el instrumento. Álvarez de Celis concluyó que, sin reglas claras y una aplicación consistente, la Ciudad pierde una herramienta clave para equilibrar crecimiento, inversión y equidad territorial.